PPP模式實施農(nóng)村生活污水項目的操作建議
農(nóng)村生活污水治理是農(nóng)村人居環(huán)境整治的重要內(nèi)容，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要舉措，是全面建成小康社會的內(nèi)在要求。早在2014年，國務院辦公廳印發(fā)《關于改善農(nóng)村人居環(huán)境的指導意見》（國辦發(fā)〔2014〕25號）提出要求“大力開展村莊環(huán)境整治，加快農(nóng)村環(huán)境綜合整治，重點治理農(nóng)村垃圾和污水”。各地響應發(fā)展要求，陸續(xù)開展了大量村莊生活污水設施的建設，但實際處理效果欠佳，主要原因在于污水處理設施的布設，未能很好的落實后期運營維護責任，多數(shù)設備“曬太陽”的現(xiàn)象嚴重。同時，農(nóng)村管網(wǎng)配套和出戶安裝配套不夠也導致污水處理設施實際無法收集污水。
隨著近年農(nóng)村人居環(huán)境整治越發(fā)受到重視，PPP模式相關配套政策逐步走向成熟和完善，憑借在城區(qū)污水處理行業(yè)多年的實踐經(jīng)驗，越來越多的農(nóng)村污水項目采用PPP模式。財政部綜合信息平臺數(shù)據(jù)庫顯示，目前在庫農(nóng)村生活污水項目超過150個。本文梳理了國家相關政策，簡要介紹農(nóng)村生活污水項目的特點并對采用PPP模式實施村莊生活污水項目提出建議。
一、政策背景
2014年6月，國務院辦公廳印發(fā)《關于改善農(nóng)村人居環(huán)境的指導意見》（國辦發(fā)〔2014〕25號）提出，大力開展村莊環(huán)境整治。加快農(nóng)村環(huán)境綜合整治，重點治理農(nóng)村垃圾和污水。推行縣域農(nóng)村垃圾和污水治理的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設、統(tǒng)一管理，有條件的地方推進城鎮(zhèn)垃圾污水處理設施和服務向農(nóng)村延伸。
2018年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》指出，梯次推進農(nóng)村生活污水治理。根據(jù)農(nóng)村不同區(qū)位條件、村莊人口聚集程度、污水產(chǎn)生規(guī)模，因地制宜采用污染治理與資源利用相結合、工程措施與生態(tài)措施相結合、集中與分散相結合的建設模式和處理工藝。推動城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)向周邊村莊延伸覆蓋。
2018年11月，生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅戰(zhàn)行動計劃》，文件要求以縣級行政區(qū)域為單位，實行農(nóng)村生活污水處理統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設、統(tǒng)一管理，優(yōu)先整治南水北調(diào)東線中線水源地及其輸水沿線、京津冀、長江經(jīng)濟帶、環(huán)渤海區(qū)域及水質(zhì)需改善的控制單元范圍內(nèi)的村莊。到2020年，確保新增完成13萬個建制村的環(huán)境綜合整治任務。開展協(xié)同治理，推動城鎮(zhèn)污水處理設施和服務向農(nóng)村延伸，加強改廁與農(nóng)村生活污水治理的有效銜接，將農(nóng)村水環(huán)境治理納入河長制、湖長制管理。到2020年，東部地區(qū)、中西部城市近郊區(qū)的農(nóng)村生活污水治理率明顯提高；中西部有較好基礎、基本具備條件的地區(qū)，生活污水亂排亂放得到管控。
2019年7月，中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、生態(tài)環(huán)境部等9部門聯(lián)合印發(fā)《關于推進農(nóng)村生活污水治理的指導意見》（中農(nóng)發(fā)〔2019〕14號），文件指出農(nóng)村生活污水治理設施建設應由政府主導，采取地方財政補助、村集體負擔、村民適當繳費或出工出力等方式建立長效管護機制。通過政府和社會資本合作等方式，吸引社會資本參與農(nóng)村生活污水治理。
2021年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動方案（2021－2025年）》，文件指出相關部門應分區(qū)分類推進農(nóng)村生活污水治理。優(yōu)先治理京津冀、長江經(jīng)濟帶、粵港澳大灣區(qū)、黃河流域及水質(zhì)需改善控制單元等區(qū)域，重點整治水源保護區(qū)和城鄉(xiāng)結合部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府駐地、中心村、旅游風景區(qū)等人口居住集中區(qū)域農(nóng)村生活污水。
二、農(nóng)村污水特點分析
（一）高分散性
農(nóng)村生活污水項目最大的特點是高分散性。污水處理設施的規(guī)模為1-500噸/天不等，須根據(jù)村莊實際情況進行配置，一般較多使用10-30噸/天的設備，1噸/天的設備只能處理3-4戶人家。由此可見，一個縣域級的農(nóng)污項目需要的污水處理設備可能要成百上千個。相較于城區(qū)污水處理廠，這樣的高分散性對項目的施工管理、運營管理都提出了更高的要求。
（二）水量小而分散、波動大
由于處理設備的高分散性導致每個設備的處理量都比較小，相對于城區(qū)污水廠來說，其水量計量的準確性要求更高。同時，由于農(nóng)村居住分散，常駐人口不多，產(chǎn)生的生活污水也很少，但居民的用水習慣基本相似，在早、中、晚各有一個用水高峰期，其他時間用水很少，用水量日變化系數(shù)一般為1.9～2.5。季節(jié)特征明顯，夏季排放量比冬季大。
（三）出水標準因地而異
相較于城市污水排放由國家統(tǒng)一制定國標，農(nóng)村生活污水處理排放普遍執(zhí)行地方標準。由于不同地區(qū)技術經(jīng)濟條件不同、農(nóng)民生活習慣差異導致不同地區(qū)農(nóng)村生活污水的污染特征各不相同，《關于加快制定地方農(nóng)村生活污水處理排放標準的通知》要求各地加快制定地方農(nóng)村生活污水處理排放標準。目前，各省已經(jīng)相應出臺了地方農(nóng)村生活污水處理排放標準?？傮w來看，浙江省和重慶市的排放標準相對更加嚴格。
（四）項目實施范圍變動可能性大
農(nóng)污項目在合作期限內(nèi)項目實施范圍常發(fā)生較大變化。一方面隨著新農(nóng)村建設的不斷深入開展，許多村莊在項目實施過程中拆遷的可能性很大；另一方面，鎮(zhèn)級行政區(qū)劃的穩(wěn)定性相對較低，行政村或者建制鎮(zhèn)發(fā)生行政區(qū)劃調(diào)整的可能性也比較大。上述原因都會導致農(nóng)污項目在實施過程中發(fā)生實施范圍的調(diào)整，因此在期初合作方案設計階段需要從回報機制、績效考核等各個方面預留調(diào)整機制。
三、實操建議
（一）設計階段建議
國務院辦公廳印發(fā)《關于改善農(nóng)村人居環(huán)境的指導意見》（國辦發(fā)〔2014〕25號）提出要求農(nóng)村生活污水治理統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設、統(tǒng)一管理。為響應政策要求，項目立項階段建議以區(qū)縣級為單位統(tǒng)一編制可研進行項目立項。立項階段建議重點關注對農(nóng)戶出戶改造的投入，該部分是保證后續(xù)農(nóng)污設施能夠收水運營的關鍵。若立項時疏略，施工階段可能由于造價控制無法納入總體項目投資，就算由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者另立項目進行實施，也將導致與整體農(nóng)污項目銜接出現(xiàn)難度。其次，針對農(nóng)污項目高分散性的特點，在深化設計階段，建議以行政村或者鎮(zhèn)為單位進行深化審計的制定和審批，為后續(xù)分散施工、分散驗收提供便利。
（二）回報計算方式建議
采用PPP模式實施的農(nóng)污項目常見的回報計算方式主要可分為“綜合水價”、“按戶計費”和“可用性+噸水/戶均”三種?！熬C合水價”的計算方式類似污水廠項目常用的回報計算方式，即將所有的投資運營成本及回報全部折算到噸水中，通常設置一定的保底水量；“按戶計費”的計算方式將項目所有的建設運營成本及回報全部折算到戶均中，按照實際接入處理的戶數(shù)計算總體回報。
針對農(nóng)污項目水量小而分散、波動大，以及項目實施范圍變動可能性大的特點，推薦第三種“可用性+噸水/戶均”的回報計算方式，即單獨將項目的投資建設成本按照年金法進行計算，將項目的運營成本單獨計算到噸水中。此方式的優(yōu)勢在于當村莊發(fā)生拆遷、行政區(qū)劃調(diào)整、必要的運營閑置等情況時，可以比較方便地對回報費用進行調(diào)整計算。
（三）驗收與付費建議
針對農(nóng)污項目高分散性的特點，建議項目采用“分項實施、分項驗收、分項付費”的方式。分項驗收和付費的關鍵是在前期合作方案和合同中明確分項的單位，可以以行政村或者鎮(zhèn)為分項單位，也可以以時間為單位。以行政村或者鎮(zhèn)為驗收單位，便于政府方對項目整體形象的把控，但可能因為部分自然村或者個別農(nóng)戶的阻力，導致整個驗收單元不能完成驗收；以時間為驗收單位，可以最大程度降低投資人的投資風險，但會增加政府方驗收管理工作難度，同時可能導致投資人對施工難度較大的站點缺乏協(xié)調(diào)積極性。
（四）績效考核設置建議
在財金〔2020〕13號文出臺后，為提高績效考核工作的實施效率，較多PPP項目將考核頻率設置為一年一次。針對農(nóng)污高分散性的特點，建議農(nóng)污項目適度提高每年的考核頻次，同時每次采用抽查的方式進行。例如整體項目可以考慮每半年考核一次，每次考核抽查1/4的范圍，保證兩年能普查一次整體項目的情況。
同時，在考核內(nèi)容方面建議在強調(diào)水質(zhì)考核的基礎上，增加對接戶率和農(nóng)污站點環(huán)境的考察。原因在于出水水質(zhì)的達標要在接戶率達到要求的前提下才有意義，而農(nóng)污站點的環(huán)境情況是項目整體效果最為直觀的體現(xiàn)。