系列報道③：EOD 踐行“兩山”理念的模式創(chuàng)新――綠色金融如何擁抱EOD
全康環(huán)保:漫步在環(huán)島11公里長的183濱江步道，高峰梯田、粉黛草田盡收眼底……2021年10月31日，重慶市廣陽島生態(tài)修復(fù)主體工程完工，對市民預(yù)約開放，美景火速“出圈”。
2018年2月，重慶市委、市政府提出將曾經(jīng)生態(tài)破壞嚴(yán)重的廣陽島打造成“長江風(fēng)景眼、重慶生態(tài)島”。該項目是首批EOD（Ecology-Oriented Development，生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)）模式36個試點項目之一。作為廣陽島EOD試點項目的參與方，國家開發(fā)銀行積極參與政府頂層設(shè)計，融資支持整體生態(tài)修復(fù)順利進(jìn)行。如今，脫胎換骨的廣陽島已經(jīng)成為重慶一張亮麗的名片。
EOD模式是將生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)金融有機(jī)融合的一種模式。國家開發(fā)銀行先行，興業(yè)銀行等積極參與，探索綠色金融如何對EOD項目給出大大的擁抱。
拓展“藍(lán)?！鳖I(lǐng)域
EOD模式和PPP模式都是引導(dǎo)社會資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要方式。
“實際上，EOD和PPP都是解決資金的來源問題”。在采訪中，國家開發(fā)銀行行業(yè)三部總經(jīng)理胡廣華告訴記者，2013年以來，國家有關(guān)部門開始大力推動PPP――政府和社會資本合作模式。近年來，PPP模式逐步推廣，但由于各地財政支出空間有限，PPP模式不能完全滿足生態(tài)環(huán)境治理項目融資需求。
興業(yè)銀行總行綠色金融部總經(jīng)理羅施毅持相似的觀點。羅施毅認(rèn)為，隨著全社會對生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重視加強(qiáng)，綠色項目數(shù)量日益增多，環(huán)境公共品依賴政府投資的壓力日益增大，PPP模式也存在一些無法覆蓋的區(qū)域，因此亟須探索不依賴于政府支出的市場化手段作為有效補(bǔ)充，吸引社會資本參與，與金融機(jī)構(gòu)一道，積極創(chuàng)新市場化投融資機(jī)制，構(gòu)建成本與收益相平衡的項目包。
生態(tài)環(huán)境治理必然要有投入，錢從哪里來？如果通過融資，那向哪里融？“最初，回報機(jī)制不明確，社會資本就很難進(jìn)來。而且生態(tài)環(huán)境治理項目的期限較長，也不一定是其投資偏好所在?！焙鷱V華說，“因此，作為開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)，國家開發(fā)銀行堅定不移地貫徹落實黨中央決策部署，率先介入，積極創(chuàng)新模式，支持生態(tài)環(huán)境治理。”
在此背景下，國家開發(fā)銀行積極發(fā)揮銀政合作優(yōu)勢，與生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推薦生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式試點項目的通知》《關(guān)于同意開展生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式試點的通知》《關(guān)于推薦第二批生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式試點項目的通知》等文件，共同開啟了EOD模式創(chuàng)新試點工作。
胡廣華表示，2021年，國家開發(fā)銀行發(fā)放生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域貸款3097億元，貸款余額16641億元，為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)提供了有力支持。國家開發(fā)銀行對生態(tài)環(huán)保重大工程項目給予優(yōu)先盡調(diào)、優(yōu)先審查審批、優(yōu)先貸款投放、優(yōu)惠利率、延長貸款期限等優(yōu)惠信貸政策，積極推動EOD模式試點，探索創(chuàng)新金融支持綠色發(fā)展的新模式、新方法。
據(jù)介紹，2021年，國家開發(fā)銀行向36個試點項目中的重慶廣陽島、四川遂寧、浙江湘湖等6個項目承諾貸款519億元，實現(xiàn)發(fā)放貸款121億元，還有十幾個項目正在緊鑼密鼓地推進(jìn)中。
“EOD模式是生態(tài)環(huán)境治理的創(chuàng)新方向，未來發(fā)展空間很大，我們正將其作為工作重點積極推進(jìn)”。胡廣華表示，黨中央國務(wù)院高度重視生態(tài)文明建設(shè)，人民對美好生活的向往也需要持續(xù)改善生態(tài)環(huán)境，EOD項目擁有廣闊的市場?！澳壳癊OD項目還處于‘藍(lán)?！?，我們有信心把它們做好，通過先行先試逐步引導(dǎo)社會資本進(jìn)入，把它們打造成為自身能夠平衡和市場化運作的項目?！?/p>
羅施毅告訴記者，目前，EOD模式還處在起步探索階段，在實踐中遇到的數(shù)量不是太多，融資業(yè)務(wù)申請流程與常規(guī)項目融資區(qū)別不大，主要差別在于項目回報機(jī)制設(shè)計上不依賴政府財力，也沒有政府隱性債務(wù)等方面的擔(dān)憂，可以通過特許經(jīng)營等方式獲得經(jīng)營權(quán)。
羅施毅表示，由于EOD項目通常是當(dāng)?shù)卣y(tǒng)籌謀劃的重點項目，投資金額比較大，示范意義比較強(qiáng)，興業(yè)銀行會給予更多優(yōu)先關(guān)注，積極參與投融資方案的設(shè)計和優(yōu)化。
提早介入培育項目
在EOD項目實施過程中，國家開發(fā)銀行堅持保本微利原則，提供大額、長期、低成本的貸款。對此，胡廣華特別提出，要提早介入，發(fā)揮優(yōu)勢，不僅“融資”，還要積極提供“融智”和“融制”服務(wù)。
“智”和“制”怎么去融？胡廣華進(jìn)一步解釋，“融智”是提供咨詢建議和技術(shù)指導(dǎo)；“融制”是幫助做頂層設(shè)計和制度安排。國家開發(fā)銀行提供“融智”與“融制”服務(wù)，就是要保證項目能有回報機(jī)制和平衡的現(xiàn)金流，達(dá)到融資的條件，最后提供融資就水到渠成了。
在此基礎(chǔ)上，國家開發(fā)銀行創(chuàng)新提出“六要素”模式，即“規(guī)劃先行、政府引導(dǎo)、市場化運作、頂層設(shè)計、統(tǒng)籌資源、合規(guī)實施”。
記者了解到，“規(guī)劃先行”是符合地區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃定位和區(qū)域規(guī)劃對人口布局、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配套、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和新舊動能轉(zhuǎn)換的整體要求?！罢龑?dǎo)”是政府在規(guī)劃、政策保障、項目審批等各環(huán)節(jié)發(fā)揮引導(dǎo)作用?！绊攲釉O(shè)計”是形成政府主要領(lǐng)導(dǎo)、各委辦局參與的組織協(xié)調(diào)機(jī)制，從制度層面構(gòu)建政策體系，建立金融機(jī)構(gòu)、多元化企業(yè)共同參與的合作機(jī)制?！笆袌龌\作”是堅持市場化原則，項目按照“市場化主體實施、市場化還款現(xiàn)金流構(gòu)建、市場化擔(dān)保資源配置”進(jìn)行建設(shè)、融資和運營?！敖y(tǒng)籌資源”是統(tǒng)籌各類優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)資源，構(gòu)建市場化還款來源，形成公司現(xiàn)金流、構(gòu)建市場化信用結(jié)構(gòu)?！昂弦?guī)實施”是不觸碰隱性債務(wù)紅線，堅持市場化運作，不增加政府隱性負(fù)債、不依托財政兜底，不觸碰政策底線，項目實施不涉及商業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)等。
“‘六要素’的核心是統(tǒng)籌各類優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、資源并進(jìn)行有機(jī)整合，推動實現(xiàn)市場化實施運作，具體表現(xiàn)為市場化的實施主體、市場化的還款現(xiàn)金流和市場化的信用結(jié)構(gòu)?！焙鷱V華說。
以重慶市廣陽島為例，在廣陽島綠色發(fā)展示范區(qū)，國家開發(fā)銀行會同地方政府按照“區(qū)域統(tǒng)籌”一體化實施的理念，采用“生態(tài)保護(hù)修復(fù)+城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施+新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)”方式，融資支持重慶市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)EOD模式試點項目，項目聚焦濱江岸線生態(tài)修復(fù)、環(huán)境整治及流域治理等重點領(lǐng)域，通過將產(chǎn)業(yè)提質(zhì)升級收益反哺生態(tài)保護(hù)修復(fù)增值成本，打通了生態(tài)環(huán)境外部性收益內(nèi)部化的通道，探索出一條生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的路徑。
全面統(tǒng)籌，防范風(fēng)險
EOD模式的創(chuàng)建，既需要籌集和投入大量資金支持生態(tài)環(huán)境治理項目和產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目融合發(fā)展，也需注意防范化解模式設(shè)計和實施過程中可能產(chǎn)生的地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險。同時，貸款是市場行為，金融機(jī)構(gòu)也要考慮自身可持續(xù)發(fā)展問題，中長期貸款如何做好風(fēng)險防控值得思考。
事實上，EOD項目的實施并不容易，主要是項目建設(shè)內(nèi)容涉及的子項較多，涉及行業(yè)領(lǐng)域也較多，導(dǎo)致培育實施主體、構(gòu)造項目還款現(xiàn)金流等謀劃周期較長。同時，EOD試點項目實施過程中還要避免出現(xiàn)合規(guī)風(fēng)險。
對此，胡廣華介紹了國家開發(fā)銀行的經(jīng)驗。
“國家開發(fā)銀行的‘六要素’和‘融資’‘融智’實際上也是防范風(fēng)險的措施?！焙鷱V華介紹，要做好頂層設(shè)計，遵循政府事權(quán)范圍，合規(guī)出臺規(guī)章制度、編制有關(guān)規(guī)劃、制定實施方案，細(xì)化項目投入產(chǎn)出平衡方案，明確運營模式。同時，打造合格市場化主體，通過注入資金、資源、經(jīng)營性資產(chǎn)或賦予該主體特許經(jīng)營性權(quán)益等方式，充實經(jīng)營性現(xiàn)金流，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。
胡廣華強(qiáng)調(diào)，在EOD項目的選擇上，首先要了解地方政府實施EOD的條件和意愿?！氨热绲胤秸欠窬邆錂C(jī)制建設(shè)、人才運營、構(gòu)建平衡方案等多種能力？是否能夠推出本地最優(yōu)質(zhì)的企業(yè)參與項目？為了培育實施主體，是否能夠匹配相應(yīng)的經(jīng)營權(quán)限和經(jīng)營項目？”
“生態(tài)環(huán)境治理是一個長期的規(guī)劃，不是‘一錘子買賣’，”胡廣華說，“地方政府堅持不懈，一張‘藍(lán)圖’繪到底，有章可循、照章行事，金融機(jī)構(gòu)才能踏踏實實地參與融資?！?/p>
羅施毅認(rèn)為，EOD項目是要充分發(fā)揮生態(tài)環(huán)境治理的環(huán)境正效益，帶動關(guān)聯(lián)的商業(yè)經(jīng)營活動經(jīng)濟(jì)價值進(jìn)一步增值，因此保證項目盈利和規(guī)避風(fēng)險的關(guān)鍵，都在于應(yīng)具有明確合規(guī)的經(jīng)營性現(xiàn)金流量。
羅施毅通過廢棄礦山修復(fù)案例來加以闡釋。他提出，單純的廢棄礦山修復(fù)是純投入無經(jīng)濟(jì)效益產(chǎn)出的，但是可以通過一些辦法爭取實現(xiàn)投入與產(chǎn)出的自求平衡。例如，以修復(fù)過程中開采的石料銷售收入彌補(bǔ)修復(fù)成本，運用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤與耕地“占補(bǔ)平衡”延伸產(chǎn)生的土地指標(biāo)交易收益，礦山修復(fù)后的土地用于建設(shè)主題公園或特色產(chǎn)業(yè)園等拓展經(jīng)濟(jì)效益，或者是礦山開采時留作支撐柱的原礦，利用低成本煤矸石粉碎制成的混凝土替換出來，這部分產(chǎn)出礦產(chǎn)資源用于銷售產(chǎn)生的收入。
“以上方式，目前都有一定的政策支撐，依法合規(guī)性能滿足基本要求，可守住合規(guī)底線。商業(yè)模式在既定框架內(nèi)搭建，又能為信用風(fēng)險的規(guī)避提供保證?！绷_施毅說。
商業(yè)銀行可逐步深度參與
“對于EOD項目，國家開發(fā)銀行是最早開始探索的?！焙鷱V華說，“這是一件利國利民的事情，我們也希望其他的商業(yè)銀行、社會資本有足夠的信心廣泛參與其中，共同支持EOD項目?！?/p>
據(jù)介紹，支持EOD項目的建設(shè)和運營，商業(yè)銀行常見的資金配套方式還是以表內(nèi)貸款為主，外部評級高的企業(yè)還可以發(fā)行債券。
例如，在綠色貸款方面，興業(yè)銀行較為有特色的是，在EOD項目啟動階段，可以先行發(fā)放最長三年期限的項目前期貸款，支持項目早期開工建設(shè)；項目各項條件齊備后，再利用項目貸款或銀團(tuán)貸款等品種置換接續(xù)。在支持性配套資源方面，發(fā)行了全國規(guī)模最大的綠色金融債券，專項支持環(huán)境表現(xiàn)較好的綠色項目貸款投放。
羅施毅告訴記者，興業(yè)銀行集團(tuán)還可以發(fā)揮多牌照優(yōu)勢，通過打通綠色租賃、綠色信托、綠色基金、綠色股權(quán)投資等多種資金配置渠道，滿足項目全生命周期和多樣化的融資需求。
在羅施毅看來，當(dāng)前，金融機(jī)構(gòu)參與EOD項目面臨的問題是項目來源問題和銀行端成本收益問題。其中，項目來源問題方面，EOD項目通常是從一個投資金額較大且自身沒有或較少收入回報的偏公益項目出發(fā)，通過挖掘項目在地域、產(chǎn)業(yè)等相關(guān)的商業(yè)經(jīng)營活動，通過商業(yè)運營獲取收益作為項目的整體投資回報，目前這種項目還不太多，市場總體還處在起步階段；項目定價方面，EOD項目的公益性或“外部性”決定了這類項目的內(nèi)涵收益率不高，對應(yīng)的貸款等融資定價也會偏低，但融資期限比較長，需得到金融機(jī)構(gòu)低成本資金支持。
“這就非?？简灲鹑跈C(jī)構(gòu)的綜合能力，比如通過豐富融資品種、資金渠道和創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境類擔(dān)保品，以及開發(fā)環(huán)境權(quán)益資源等?！绷_施毅建議，政府部門牽頭引領(lǐng)，通過組織培訓(xùn)、示范項目解讀等方式將EOD模式的運作要點和優(yōu)勢宣貫到位，發(fā)動各級政府積極思考挖掘區(qū)域資源分批開發(fā)，構(gòu)建EOD項目庫；鼓勵金融機(jī)構(gòu)積極參與支持EOD項目開發(fā)，給予差異化風(fēng)險權(quán)重、再貸款資金支持等措施。
同時，胡廣華也提醒：“生態(tài)環(huán)境治理本身是一類公益性比較強(qiáng)的項目，這決定了EOD項目不是‘賺快錢’的項目。試圖有高回報率或者短時間就能收回投資，是不現(xiàn)實的。”
政策加持，前景廣闊
目前，城市更新、鄉(xiāng)村振興、碳達(dá)峰與碳中和方興未艾，相應(yīng)的融資持續(xù)保持旺盛需求，為EOD模式的深化應(yīng)用和復(fù)制推廣提供了廣闊的空間。
胡廣華介紹，下一步，國家開發(fā)銀行將把支持EOD模式、生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)作為貫徹新發(fā)展理念、服務(wù)和融入構(gòu)建新發(fā)展格局的重要舉措，加快推動金融試點工作取得實效。
一是持續(xù)推進(jìn)試點落地。主動對接EOD試點、各地生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)項目，發(fā)揮好開發(fā)性金融服務(wù)“國之大者”的功能作用，按“項目化、清單化、責(zé)任化”原則推動試點落地，同時，積極與地方政府對接謀劃第二批試點項目。
二是創(chuàng)新融資模式。積極總結(jié)典型案例和成功經(jīng)驗，形成開發(fā)性金融支持EOD試點的可復(fù)制融資模式，探索破解生態(tài)環(huán)境保護(hù)融資瓶頸有效路徑。
三是多方合作促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)。共同推動完善生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的政策安排、測算標(biāo)準(zhǔn)和市場建設(shè)，助力生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域可持續(xù)發(fā)展。
羅施毅認(rèn)為，未來EOD項目總體會有三個明顯趨勢：
一是政策的支持力度將不斷加大。生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委聯(lián)合國家開發(fā)銀行于2021年10月開展了第二批EOD模式試點項目的推薦征集工作，鼓勵社會資本參與生態(tài)保護(hù)與修復(fù)；11月份，財政部也出臺了《重點生態(tài)保護(hù)修復(fù)治理資金管理辦法》，明確項目獎補(bǔ)資金分配方式。預(yù)計下一步，金融監(jiān)管部門、自然資源部門等也可能在該領(lǐng)域出臺專項支持政策或指導(dǎo)意見，共同推動這項工作的開展。
二是與土地流轉(zhuǎn)相關(guān)的融資模式更加規(guī)范。在EOD模式中，土地的價值通常起到很重要的作用，土地的有條件“定向流轉(zhuǎn)”是其中的主要環(huán)節(jié)。2021年11月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的意見》，明確對于滿足一定條件的建設(shè)用地修復(fù)為農(nóng)業(yè)用地后，騰退的建設(shè)用地指標(biāo)可以優(yōu)先用于相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。這將促進(jìn)社會資本參與投融資、優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)、升級生態(tài)修復(fù)模式。
三是生態(tài)環(huán)境價值實現(xiàn)方式將進(jìn)一步明晰。當(dāng)前，全國碳排放權(quán)交易市場已啟動，碳排放權(quán)總體具有較為完善的交易體系，交易也形成一定規(guī)模。用能權(quán)、排污權(quán)、林權(quán)、水權(quán)等交易市場也在逐步成熟，延伸到“山水林田湖草”等自然資源要素，以及自然景觀資源與生態(tài)文化資源等。后續(xù)也有望延伸發(fā)展形成穩(wěn)定的定價與交易機(jī)制，并清晰測算形成EOD項目相關(guān)的現(xiàn)金流收入。
羅施毅說：“這對加速EOD模式應(yīng)用的深化和擴(kuò)大，都有著十分重大的意義?！?/p>
延伸閱讀：
系列報道①：EOD 踐行“兩山”理念的模式創(chuàng)新
系列報道②：EOD 踐行“兩山”理念的模式創(chuàng)新――第二批EOD試點如何推進(jìn)