PPP項(xiàng)目運(yùn)營實(shí)操系列問題探討（第一期）

全康環(huán)保:自2014年9月《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金〔2014〕76號）和《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金〔2014〕113號）發(fā)布至2017年11月《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項(xiàng)目庫管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號）發(fā)布，國內(nèi)PPP項(xiàng)目進(jìn)入了“熱火朝天”的階段，特別是2016年和2017年集中實(shí)現(xiàn)了大多數(shù)PPP項(xiàng)目的入庫與招標(biāo)落地。那么隨著很多“3年建設(shè)期”和部分延緩期的結(jié)束，這些PPP項(xiàng)目也面臨著或已經(jīng)進(jìn)入了運(yùn)營期，筆者為一些PPP項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營期的相關(guān)問題提供了咨詢服務(wù)，覺得有必要開辟“PPP項(xiàng)目運(yùn)營實(shí)操系列問題探討”專題，為解決PPP項(xiàng)目運(yùn)營問題積累和分享項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)；同時(shí)歡迎各專家、同行、讀者留言進(jìn)行探討，提出相關(guān)建議或問題。

本期分享的實(shí)操問題為：PPP項(xiàng)目績效考核小組的組成。

一、政策規(guī)定

《政府和社會資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》（財(cái)金〔2016〕92號）第二十五條“各級財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)會同行業(yè)主管部門開展PPP項(xiàng)目績效運(yùn)行監(jiān)控?！?，第二十七條“各級財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)會同行業(yè)主管部門在PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)，按照事先約定的績效目標(biāo)，對項(xiàng)目產(chǎn)出、實(shí)際效果、成本收益、可持續(xù)性等方面進(jìn)行績效評價(jià)，也可委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)提出評價(jià)意見?！逼涓郊?《PPP項(xiàng)目績效評價(jià)工作方案（參考）》第（四）指出“項(xiàng)目主要參與方通常包括項(xiàng)目公司（社會資本）、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、相關(guān)主管部門及其他相關(guān)政府部門，項(xiàng)目服務(wù)對象及社會公眾等其他相關(guān)方。”附件4和附件5《PPP項(xiàng)目績效評價(jià)共性指標(biāo)框架（參考）――建設(shè)期、運(yùn)營期》均提出“項(xiàng)目公司（社會資本）績效評價(jià)―效果―滿意度指標(biāo)為：政府相關(guān)部門、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、社會公眾（服務(wù)對象）對項(xiàng)目公司或社會資本建設(shè)期間相關(guān)工作的滿意程度。政府相關(guān)部門、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、社會公眾（服務(wù)對象）對項(xiàng)目公司或社會資本提供公共服務(wù)質(zhì)量和效率的滿意程度?！?/p>

《關(guān)于印發(fā)<政府和社會資本合作（PPP）項(xiàng)目績效管理操作指引>的通知》（財(cái)金〔2020〕13號）第三條“項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)在項(xiàng)目所屬行業(yè)主管部門的指導(dǎo)下開展PPP項(xiàng)目績效管理工作，必要時(shí)可委托第三方機(jī)構(gòu)協(xié)助。各級財(cái)政部門負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目績效管理制度建設(shè)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)及再評價(jià)、后評價(jià)工作。”，第十四條“項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目合同約定定期開展PPP項(xiàng)目績效監(jiān)控，項(xiàng)目公司（社會資本）負(fù)責(zé)日?？冃ПO(jiān)控?！保谑邨l“項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目合同約定，在執(zhí)行階段結(jié)合年度績效目標(biāo)和指標(biāo)體系開展PPP項(xiàng)目績效評價(jià)。財(cái)政部門應(yīng)會同相關(guān)主管部門、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)等在項(xiàng)目移交完成后開展PPP項(xiàng)目后評價(jià)?！?，第二十一條“項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)將PPP項(xiàng)目績效評價(jià)報(bào)告報(bào)送相關(guān)主管部門、財(cái)政部門復(fù)核，復(fù)核重點(diǎn)關(guān)注績效評價(jià)工作方案是否落實(shí)、引用數(shù)據(jù)是否真實(shí)合理、揭示的問題是否客觀公正、提出的改進(jìn)措施是否有針對性和可操作性等。”

二、分析與建議

上述規(guī)定提出的參與主體有6個(gè)，其主體與負(fù)責(zé)具體事項(xiàng)總結(jié)如下：實(shí)施機(jī)構(gòu)（開展績效管理、定期績效監(jiān)控、績效評價(jià)、報(bào)送績效評價(jià)報(bào)告）、行業(yè)主管部門（開展績效運(yùn)行監(jiān)控、績效評價(jià)、項(xiàng)目后評價(jià)、指導(dǎo)績效管理、復(fù)核績效評價(jià)報(bào)告）、財(cái)政部門（開展績效運(yùn)行監(jiān)控，績效評價(jià)，績效管理制度建設(shè)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)及再評價(jià)、后評價(jià)，復(fù)核績效評價(jià)報(bào)告）、第三方機(jī)構(gòu)（接受委托提出評價(jià)意見、接受委托協(xié)助開展績效管理）、項(xiàng)目公司（日常績效監(jiān)控、配合績效管理）、社會公眾/服務(wù)對象（滿意度調(diào)查）。

從上述規(guī)定的主體職責(zé)進(jìn)行解讀，績效管理包含了績效考核，績效管理（包含績效考核）和定期績效監(jiān)控的主體是實(shí)施機(jī)構(gòu)，行業(yè)主管部門和財(cái)政部門主要是進(jìn)行績效運(yùn)行監(jiān)控和績效評價(jià)；而對于績效管理，行業(yè)主管部門還有指導(dǎo)績效管理的職責(zé)，而財(cái)政部門是績效管理制度建設(shè)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)的職責(zé)；第三方機(jī)構(gòu)的功能是接受財(cái)政部門委托進(jìn)行績效評價(jià)和接受實(shí)施機(jī)構(gòu)委托協(xié)助進(jìn)行績效管理；社會公眾/服務(wù)對象是滿意度調(diào)查的主體。日?？冃ПO(jiān)控由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)，政府方的職責(zé)主要是從定期績效監(jiān)控和績效運(yùn)行監(jiān)控的角度進(jìn)行，也就是說一般情況下，政府方不需要天天去檢查項(xiàng)目和項(xiàng)目公司。

結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，建議可以考慮設(shè)置如下：實(shí)施機(jī)構(gòu)全面負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目需履行績效考核的主體職責(zé)；第三方機(jī)構(gòu)接受委托從其專業(yè)角度履行績效考核的組織與協(xié)助職責(zé)；行業(yè)主管部門（如市政行業(yè)涉及城管局，建筑行業(yè)涉及住建局，水利項(xiàng)目涉及水利局、水務(wù)局，農(nóng)村農(nóng)業(yè)涉及農(nóng)業(yè)局，環(huán)衛(wèi)事項(xiàng)涉及環(huán)衛(wèi)局，市場管理事項(xiàng)涉及市場監(jiān)督局等）主管項(xiàng)目的某些范圍從其職能屬性和指導(dǎo)績效管理的角度出發(fā)，對其職能對應(yīng)部分的運(yùn)行效果進(jìn)行發(fā)言具有針對性和權(quán)威性，建議其應(yīng)履行項(xiàng)目與其管理范圍內(nèi)相關(guān)部分的績效考核職責(zé)；財(cái)政部門主管的是資金范圍，其與工程建設(shè)和項(xiàng)目運(yùn)營的效果缺乏較高的專業(yè)性，其主要履行績效評價(jià)和績效運(yùn)行監(jiān)控的職責(zé)，因此建議財(cái)政部門可以不作為考核小組成員，但應(yīng)從監(jiān)督和指導(dǎo)角度參與績效考核程序；部分項(xiàng)目可根據(jù)實(shí)際情況考慮項(xiàng)目所屬街道、村居作為社會公眾/服務(wù)對象的使用者代表，履行項(xiàng)目現(xiàn)場管理和服務(wù)效果部分的績效考核職責(zé)，并需要在考核中對項(xiàng)目進(jìn)行公眾滿意度調(diào)查。

三、結(jié)論

因此，考核小組通常由：實(shí)施機(jī)構(gòu)、行業(yè)主管部門、外部專家（由第三方機(jī)構(gòu)選派），以及項(xiàng)目使用者代表（相關(guān)街道、村居）組成。財(cái)政部門可以根據(jù)地方財(cái)政局意見，直接加入考核小組打分，或者以監(jiān)督、指導(dǎo)身份參與績效考核。該組成既能避免單純由實(shí)施機(jī)構(gòu)單一部門或第三方機(jī)構(gòu)對項(xiàng)目把控的局限性，又能充分發(fā)揮各職能部門業(yè)務(wù)優(yōu)勢、使用者體驗(yàn)優(yōu)勢、專家專業(yè)優(yōu)勢，對項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)營結(jié)果進(jìn)行評價(jià)，保證績效考核工作的公正性和科學(xué)性。當(dāng)然，這里需指出，如在后續(xù)有相關(guān)方由于實(shí)際需要成為項(xiàng)目利益關(guān)聯(lián)方，則不應(yīng)再作為考核小組成員。