桑德污水經(jīng)營權(quán)提前解約糾紛+1 提前接管屢見不鮮 為何都不能“好聚好散”？
繼“西安市鄠邑區(qū)水務(wù)局提前解除桑德公司特許經(jīng)營協(xié)議”這一糾紛后，桑德的污水經(jīng)營權(quán)糾紛再+1。
3月3日，泗陽縣人民政府發(fā)布《關(guān)于舉行擬解除特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議聽證會的公告》，公告稱，泗陽縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局擬解除與北京桑德環(huán)境工程有限公司、桑德泗陽水務(wù)有限公司的負責(zé)經(jīng)營的王集鎮(zhèn)、李口鎮(zhèn)、新袁鎮(zhèn)等14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議，取消特許經(jīng)營權(quán)，但政府和企業(yè)多次協(xié)調(diào)未果，因此泗陽縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局定于2023年3月17日上午9:30在泗陽縣司法局二樓聽證室舉行聽證會，以廣泛聽取社會意見。
對于擬提前解除特許經(jīng)營權(quán)的原因，泗陽市住建局在公告中給出了解釋：
泗陽縣14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠
曲折整改路
北極星水處理網(wǎng)經(jīng)查閱資料獲悉，2012年10月，江蘇省泗陽縣14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施集中開工，桑德集團有限公司負責(zé)14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠的投資、建設(shè)、運營、移交（BOT）和官網(wǎng)配套建設(shè)工程的建設(shè)、移交（BT），項目屬于多鎮(zhèn)聯(lián)合運營模式。時任項目建設(shè)方桑德環(huán)保集團董事局主席的文一波在儀式上表示，開工后，將精心組織、周密安排，確保在規(guī)定的工期內(nèi)建設(shè)一流的工程。
但一流工程尚未打造完成，項目卻問題不斷：運行不穩(wěn)定，污水收集處理不到位……情況亟待改善。
項目自2017年起因部分污水處理廠出水質(zhì)量長期超標(biāo)，多次受到宿遷市生態(tài)環(huán)境局行政處罰，且一直未能得到有效整改，給生態(tài)環(huán)境造成了極大影響和隱患。
為不斷改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)水環(huán)境質(zhì)量，有效解決鎮(zhèn)區(qū)污水收集率和處理能力不足問題，泗陽縣從2017年起分批對全縣14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠進行提標(biāo)擴容改造，2017年改造盧集、李口、三莊、張家圩、愛園、南劉集等6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，改造現(xiàn)有生活污水處理工藝，解決工業(yè)污水問題，增強污水處理能力，適應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展需要；擬到2020年底前，完成14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠改造。
但提標(biāo)改造后問題依舊沒有解決，反而愈發(fā)嚴重，到2020年底前完成改造的目標(biāo)也未能達成。北京桑德環(huán)境工程有限公司與桑德泗陽水務(wù)有限公司雖然自2019年11月起對7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠實施了提標(biāo)改造，但項目一直未能全部改造完成，大部分項目污水處理能力嚴重不足，設(shè)施設(shè)備老化落后、出水質(zhì)量持續(xù)超標(biāo)，截至2021年7月前已基本處于停滯狀態(tài)。
為達到省、市斷面考核要求，針對10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)14個污水處理廠工藝技術(shù)落后、設(shè)備損壞嚴重、污水處理不足以及水質(zhì)超標(biāo)等情況。泗陽縣從2021年7月1日起，國有公司泗陽縣水務(wù)投資集團有限公司正式接管運營原第三方桑德集團有限公司負責(zé)的14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠。
泗陽縣水務(wù)投資集團有限公司在接管后也開始加大力度整改。
2022年3月發(fā)布的《宿遷市貫徹落實省突出生態(tài)環(huán)境問題專項督查反饋意見整改方案》指出，泗陽縣14座鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠長期運行不正常，沭陽縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠平均運行負荷率為45.56%，宿城區(qū)中揚、屠園、陳集污水處理廠未正常運行，湖濱新區(qū)皂河鎮(zhèn)污水處理廠、黃墩污水處理廠低效運行。泗陽城東污水處理廠（二期）運行管理混亂，泗陽城南污水處理廠無專業(yè)運行維護人員，運行管理問題突出。
2022年8月發(fā)布的《泗陽縣水務(wù)投資集團有限公司宿遷市生態(tài)環(huán)境重點問題交辦整改情況公示》顯示，泗陽縣水務(wù)投資集團有限公司于2022年6月30日前，已完成泗陽縣14座鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠存在硬件損壞或缺失的整改銷號工作。
2023年1月宿遷市住建局發(fā)布的《市住建局突出環(huán)境問題整改銷號公示》顯示，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施運行效能不高問題”已完成整改。
接下來便是看泗陽縣住建局和北京桑德環(huán)境工程有限公司、桑德泗陽水務(wù)有限公司之間如何來解決特許經(jīng)營權(quán)問題了。但對照“西安市鄠邑區(qū)水務(wù)局提前解除桑德公司特許經(jīng)營協(xié)議”的“前車之鑒”，雙方依舊會“扯皮不斷”。
鄠邑區(qū)第一污水處理廠
一女嫁二夫？
西安市鄠邑區(qū)水務(wù)局與桑德集團有限公司于2007年7月26日訂立戶縣污水處理廠西廠及回用水工程BOT項目特許經(jīng)營合同，特許經(jīng)營期限為30年（含建設(shè)期），期滿前18個月內(nèi)桑德公司將污水處理廠交回縣政府。
期間，2013年10月，政府與桑德公司簽訂《戶縣污水處理廠西廠及回用水工程BOT項目特許經(jīng)營協(xié)議補充協(xié)議》，約定對一期工程進行提標(biāo)改造，該次提標(biāo)改造工程于2014年7月1日投入試運行。
同時，桑德公司和鄠邑區(qū)水務(wù)局簽訂《補充協(xié)議二》，對污水處理廠進行提標(biāo)擴建，項目總投資2.4億元。并要求該項目在2020年12月31日之前試運行。
2018年政府審議并通過了《鄠邑區(qū)第一污水處理廠提標(biāo)改造及擴容方案》，決定再次開展提標(biāo)改造并實施擴建。
2020年5月，鄠邑區(qū)水務(wù)局與桑德公司、戶縣桑德簽訂了《承繼協(xié)議》，約定由戶縣桑德承繼桑德公司在《特許經(jīng)營協(xié)議》及《戶縣污水處理廠西廠及回用水工程BOT項目特許經(jīng)營協(xié)議補充協(xié)議》項下的權(quán)利義務(wù)，鄠邑區(qū)水務(wù)局承繼原戶縣人民政府的權(quán)利義務(wù)，合同主體變更為鄠邑區(qū)水務(wù)局和戶縣桑德。
該項目分為三個階段實施，截至2021年3月，公司完成了第一階段的全部土建工程和第一階段的部分設(shè)備安裝工程。也就是桑德公司未能如期完工。
西安市鄠邑區(qū)水務(wù)局于2021年1月26日強制接管該項目。
水務(wù)局取消桑德公司特許經(jīng)營權(quán)的主要理由有三條：
一是桑德公司在協(xié)議簽訂后未按期完成項目融資；
二是未在約定期限完成提標(biāo)擴建工程建設(shè)；
三是將特許經(jīng)營權(quán)項下的收費權(quán)進行了質(zhì)押違反規(guī)定。
對于這三條理由，桑德公司覺得很委屈，認為雖主要原因并非主管局單方面所說的表面原因，實際情況沒有真實反映出來，并對此逐一進行了解釋。
對于項目融資問題，桑德公司認為，根據(jù)銀行對項目融資的要求，必須具備土地證等四證，事實上因為該項目沒有土地證，造成項目貸款無法完成，而土地證的辦理需要政府方協(xié)助才能完成。
對于項目未如期完工，桑德公司認為，2020年6月30日，政府共計拖欠水費870萬元，大量欠費致使桑德公司資金使用雪上加霜，嚴重影響了工程建設(shè)。后政府支付所欠的部分水費后，主管局又強行用資金監(jiān)管的方式前后兩次把本應(yīng)該付給設(shè)備供貨商的資金，支付給了遠未到合同付款節(jié)點的建安施工單位，該行為嚴重影響了正常的工程建設(shè)，致使設(shè)備預(yù)付款無法支付，項目未按期完成。
對于收費權(quán)質(zhì)押問題，桑德公司認為，國家規(guī)定項目資產(chǎn)不能抵押，而未對收費權(quán)質(zhì)押做約定，在本項目沒有融資、應(yīng)收賬款欠費的情況下，公司采取資金統(tǒng)一調(diào)度統(tǒng)一使用方式，艱難維持項目運營和建設(shè)實屬不易。
除此之外，水務(wù)局的強制接管行為和通知解除行為發(fā)生后，桑德公司與相關(guān)部門進行了溝通，但均未果，遂向法院提起行政訴訟。但在審理結(jié)果未出的情況下，水務(wù)局卻發(fā)布招標(biāo)公告，為污水處理廠重新采購供應(yīng)商。
在桑德公司看來，水務(wù)局這種行為是“還沒離婚就開始再婚”，相當(dāng)于將第一污水處理廠“一女二嫁”。
西安市鄠邑區(qū)水務(wù)局稱，取消桑德公司特許經(jīng)營權(quán)，事實清楚，法律依據(jù)充足。解除原來的特許經(jīng)營協(xié)議后，采購新的特許經(jīng)營權(quán)人是合法合規(guī)行為。
據(jù)《每日經(jīng)濟新聞》報道，2022年2月16日，西安鐵路運輸法院對此案進行了開庭審理，法庭建議協(xié)調(diào)處理。
案例屢見不鮮
政府提前接管為哪般？
近年來污水處理特許經(jīng)營權(quán)提前回購案可謂屢見不鮮，自2015年鵬鷂環(huán)保西寧“被驅(qū)”后，污水處理特許經(jīng)營權(quán)提前回購的口子逐漸被撕開，具體原因各有不同，但歸根結(jié)底都是雙方在項目進度、費用、運營成效等方面產(chǎn)生了嚴重分歧，且很多不能“好聚好散”。
如當(dāng)時西寧市政府出動包括公安、城管執(zhí)法、西寧排水公司的人員，進入西寧鵬鷂污水處理有限公司運營的西寧市第三污水處理廠，強制予以接管。
實踐中常見的是政府以社會公共利益需求等為理由收回特許經(jīng)營權(quán)、提前終止協(xié)議的情形。企業(yè)方一般會先進行行政訴訟，請求確認政府方撤回許可的行政決定違法、請求法院判決撤銷該行政決定；并另行提起協(xié)議履行違約或/與協(xié)議被提前解除的賠償訴訟。而在實際案例中我們看到，政府和企業(yè)雙方爭執(zhí)的點主要在于提前接管的合理性的問題。對于接管是否合理，主要要根據(jù)合同約定及運營方運營表現(xiàn)來做出判斷。有專家指出，當(dāng)污水處理廠達到法律規(guī)定或雙方合同約定的接管條件時可以強制接管，一般情況下當(dāng)污水處理廠的運營嚴重危及公共安全、造成重大環(huán)境不利影響時，為維護公共利益，會觸發(fā)法定接管條件。接管是否合理還要主要取決于雙方合同約定。
專家同時提醒，臨時接管是一項較為復(fù)雜的工作，涉及相關(guān)內(nèi)容專業(yè)性強、影響性大，需要引入咨詢、法律、會計等機構(gòu)提供專業(yè)服務(wù)，確保臨時接管的合法合規(guī)。
參考文獻：
1、《關(guān)于舉行擬解除特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議聽證會的公告》，泗陽縣人民政府，2023-03-03
2、《污水處理廠經(jīng)營權(quán)還有16年到期，卻被水務(wù)局強制接管并重新招標(biāo)，政企雙方各執(zhí)一詞》，每日經(jīng)濟新聞，2022-02-25
3、《又一起！地方水務(wù)局提前十六年解除特許經(jīng)營協(xié)議！近年來政府提前回購案例屢見不鮮》，北極星水處理網(wǎng)，2022-03-01
4、《PPP項目臨時接管實務(wù)——以某污水項目為例》 ，和毅咨詢，2022-12-19
5、《818 國中水務(wù)污水廠被政府強制接管背后》，E20水網(wǎng)固廢網(wǎng)，2020-04-24