EOD系列之政策篇02｜EOD從試點(diǎn)到常態(tài)化的“變身”

導(dǎo)讀：近一兩年來(lái)，EOD模式成為了行業(yè)熱詞，是繼PPP模式之后的又一大項(xiàng)目焦點(diǎn)。2022年4月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)文推動(dòng)EOD項(xiàng)目常態(tài)化入庫(kù)工作，標(biāo)志著EOD模式發(fā)展的又一大里程碑。

本文中，辰于對(duì)EOD模式的政策發(fā)展進(jìn)行了梳理，將其總結(jié)為探索期、試點(diǎn)期和入庫(kù)期三個(gè)階段，但常態(tài)化入庫(kù)不等于結(jié)束，EOD政策體系尚有不完善之處，尤其與PPP模式相比還不成體系，管理較為粗放。隨著EOD模式進(jìn)一步開(kāi)展和成熟，我們相信EOD相關(guān)的政策體系還會(huì)進(jìn)一步發(fā)展完善。

探索期：創(chuàng)新環(huán)境治理模式

在探索期，EOD模式解決了主要思路設(shè)計(jì)、模式提出、領(lǐng)域論證、項(xiàng)目定位等基礎(chǔ)方面的政策設(shè)計(jì)，為EOD模式進(jìn)一步實(shí)施奠定了基礎(chǔ)。

2016：探索治理+經(jīng)營(yíng)的模式

EOD模式的核心在于探索環(huán)境治理項(xiàng)目與經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)模式之間的關(guān)聯(lián)，早在2016年，國(guó)務(wù)院便在文件中提及了“治理+經(jīng)營(yíng)”的生態(tài)環(huán)境保護(hù)創(chuàng)新模式。

要加快環(huán)境治理市場(chǎng)主體培育，并探索環(huán)境治理項(xiàng)目與經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目組合開(kāi)發(fā)模式，健全社會(huì)資本投資環(huán)境治理回報(bào)機(jī)制。深化環(huán)境服務(wù)試點(diǎn)，創(chuàng)新區(qū)域環(huán)境治理一體化、環(huán)?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”、環(huán)保物聯(lián)網(wǎng)等污染治理與管理模式，鼓勵(lì)各類投資進(jìn)入環(huán)保市場(chǎng)。

——《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》

2016年11月

這可以視為是對(duì)于EOD模式最早的一種表述。

2018：首次提出EOD，并提及EOD+PPP模式

2018年，生態(tài)環(huán)境部在文件中首次提到EOD模式，并同時(shí)在文件中提到了規(guī)范生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的PPP合作模式?？梢?jiàn)在設(shè)計(jì)伊始，“PPP+EOD”便是政府希望推動(dòng)的一種綜合模式。

探索開(kāi)展生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的城市開(kāi)發(fā)（EOD）模式，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理與生態(tài)旅游、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)等產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，在不同領(lǐng)域打造標(biāo)桿示范項(xiàng)目。

規(guī)范生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，采取多種方式支持對(duì)實(shí)現(xiàn)污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)目標(biāo)支撐作用強(qiáng)、生態(tài)環(huán)境效益顯著的PPP項(xiàng)目。

——《關(guān)于生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域進(jìn)一步深化“放管服”改革，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》

2018年8月

2019、2020：確認(rèn)實(shí)施領(lǐng)域和定位

2019年1月生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合全國(guó)工商聯(lián)出臺(tái)相關(guān)文件，再次提到EOD模式，并強(qiáng)調(diào)了其在城市規(guī)劃、園區(qū)建設(shè)應(yīng)用的領(lǐng)域：

探索生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的城市開(kāi)發(fā)（EOD）模式和工業(yè)園區(qū)、小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合治理托管服務(wù)模式。規(guī)范環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展，指導(dǎo)招投標(biāo)機(jī)構(gòu)完善評(píng)標(biāo)流程和方法，加強(qiáng)行業(yè)和企業(yè)自律，避免惡意“低價(jià)中標(biāo)”。

——《關(guān)于支持服務(wù)民營(yíng)企業(yè)綠色發(fā)展的意見(jiàn)》（環(huán)綜合〔2019〕6號(hào)）

2019年1月

2020年9月國(guó)家發(fā)展改革委、科技部、工業(yè)和信息化部、財(cái)政部共同發(fā)文，對(duì)于EOD模式提出指導(dǎo)意見(jiàn)：

在聚焦重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)投資領(lǐng)域中，要加快節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)試點(diǎn)示范。探索開(kāi)展環(huán)境綜合治理托管、生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)（EOD）模式等環(huán)境治理模式創(chuàng)新，提升環(huán)境治理服務(wù)水平，推動(dòng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展。

——《關(guān)于擴(kuò)大戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)投資培育壯大新增長(zhǎng)點(diǎn)增長(zhǎng)極的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改高技〔2020〕1409號(hào)）

2020年9月

該文件事實(shí)上將EOD模式拿出了重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)投資的領(lǐng)域，為EOD模式的試點(diǎn)普及奠定了基礎(chǔ)。

試點(diǎn)期：兩次試點(diǎn)積累各類項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)

在探索期中，EOD模式的政策得到了初步完善；在此基礎(chǔ)上，國(guó)家在2020年、2021年逐步開(kāi)展了兩批的試點(diǎn)工作。

2020：第一次試點(diǎn)工作

試點(diǎn)通知：

2020年9月生態(tài)環(huán)境部、國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)開(kāi)行聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推薦生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)模式試點(diǎn)項(xiàng)目的通知》（環(huán)辦科財(cái)函〔2020〕489號(hào)），開(kāi)始向各地區(qū)征集EOD模式備選項(xiàng)目。并且，國(guó)開(kāi)行首次作為發(fā)文單位出現(xiàn)，開(kāi)始了其對(duì)EOD項(xiàng)目支持的長(zhǎng)期過(guò)程。

該通知附件《生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)(EOD)模式試點(diǎn)實(shí)施方案》著重強(qiáng)調(diào)了預(yù)期產(chǎn)出、產(chǎn)業(yè)融合、試點(diǎn)產(chǎn)出等內(nèi)容，體現(xiàn)了EOD模式歸根究底仍然是一種開(kāi)發(fā)理念，旨在通過(guò)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)工作推動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并以此區(qū)別于一般的環(huán)境治理，實(shí)現(xiàn)生態(tài)價(jià)值向市場(chǎng)價(jià)值的轉(zhuǎn)變。

政策扶持：

在第一批試點(diǎn)工作開(kāi)展的期間，政府出臺(tái)了若干相關(guān)的扶持政策：

2021年1月6日，生態(tài)環(huán)境部與國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行簽署《關(guān)于深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)共同推進(jìn)生態(tài)環(huán)保重大工程項(xiàng)目融資合作備忘錄》：

雙方約定將圍繞生態(tài)環(huán)保重大項(xiàng)目融資務(wù)實(shí)合作，發(fā)揮綠色金融引導(dǎo)作用，合力推進(jìn)重大生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目實(shí)施。

2021年4月6日，生態(tài)環(huán)境部與國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)共同推進(jìn)生態(tài)環(huán)保重大工程項(xiàng)目融資的通知》，宣布：

以中央生態(tài)環(huán)境資金項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)（以下簡(jiǎn)稱為“中央項(xiàng)目庫(kù)”）為基礎(chǔ)，針對(duì)金融資金支持特點(diǎn)，在中央項(xiàng)目庫(kù)中補(bǔ)充建立金融支持生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)，加強(qiáng)包括生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)模式在內(nèi)的試點(diǎn)項(xiàng)目的儲(chǔ)備與支持。

2021年2月《關(guān)于加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟(jì)體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》出臺(tái)，提出：

堅(jiān)持創(chuàng)新引領(lǐng)，加快構(gòu)建市場(chǎng)導(dǎo)向的綠色技術(shù)創(chuàng)新體系，推行新型商業(yè)模式，構(gòu)筑有力有效的政策支持體系；堅(jiān)持市場(chǎng)導(dǎo)向，在綠色轉(zhuǎn)型中充分發(fā)揮市場(chǎng)的導(dǎo)向性作用、企業(yè)的主體作用、各類市場(chǎng)交易機(jī)制的作用，為綠色發(fā)展注入強(qiáng)大動(dòng)力。

這些支持性政策的出臺(tái)，從資金融資和項(xiàng)目開(kāi)展上，為EOD模式的深化發(fā)展打好了基礎(chǔ)。

試點(diǎn)出臺(tái)：

2021年4月，生態(tài)環(huán)境部辦公廳、發(fā)展改革委辦公廳、國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行辦公室聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于同意開(kāi)展生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)（EOD）模式試點(diǎn)的通知》（環(huán)辦科財(cái)函〔2021〕201號(hào)），文件同意36個(gè)項(xiàng)目開(kāi)展生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)（EOD）模式試點(diǎn)工作，期限為2021-2023年，EOD模式開(kāi)始真正的落地生根。

2021：第二次試點(diǎn)工作

試點(diǎn)通知：

2021年10月，生態(tài)環(huán)境部辦公廳、發(fā)展改革委辦公廳、國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行辦公室聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推薦第二批生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)模式試點(diǎn)項(xiàng)目的通知》（環(huán)辦科財(cái)函〔2021〕468號(hào)），開(kāi)始向各地征集第二批EOD模式備試點(diǎn)選項(xiàng)目。

2021年4月27日，生態(tài)環(huán)境部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于同意開(kāi)展第二批生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)（EOD）模式試點(diǎn)的通知》，再次強(qiáng)調(diào)了項(xiàng)目不給政府帶來(lái)負(fù)債以及其自身可持續(xù)發(fā)展的特性：

切實(shí)加強(qiáng)公益性生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目與相關(guān)經(jīng)營(yíng)性產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目一體化融合實(shí)施，在項(xiàng)目邊界范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目對(duì)生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的持續(xù)性收益反哺；實(shí)施中可適當(dāng)優(yōu)化試點(diǎn)依托項(xiàng)目，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)收益對(duì)生態(tài)環(huán)境治理的反哺力度，減少政府資金投入，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)政府資金“零投入”。

政策扶持：

在第二批試點(diǎn)項(xiàng)目推薦期間，政府也出臺(tái)了相關(guān)的支持性政策：

2021年11月，《關(guān)于鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的意見(jiàn)》〔2021〕40號(hào)文出臺(tái)，對(duì)社會(huì)資本如何參與EOD項(xiàng)目做出了說(shuō)明?！兑庖?jiàn)》明確了社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作的內(nèi)容、方式和參與程序，為社會(huì)資本掌握信息、分析研判、公開(kāi)參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)提供了條件。此外，《意見(jiàn)》從規(guī)劃管控、產(chǎn)權(quán)激勵(lì)、資源利用、財(cái)稅支持、金融扶持等方面進(jìn)行了規(guī)劃，保證了社會(huì)資本投入的合法權(quán)益和相應(yīng)收益。

2022年1月，為了更好規(guī)范資金管理問(wèn)題，財(cái)資環(huán)〔2021〕100號(hào)《重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)修復(fù)治理資金管理辦法》出臺(tái)。該《管理辦法》定義了重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)修復(fù)治理資金是指中央預(yù)算安排的，用于開(kāi)展山水林田湖草沙冰一體化保護(hù)和修復(fù)、歷史遺留廢棄工礦土地整治的資金。相關(guān)治理資金的使用和管理應(yīng)當(dāng)遵循堅(jiān)持公益方向、合理劃分事權(quán)、統(tǒng)籌集中使用、資金安排公開(kāi)透明的原則。

上述相關(guān)政策的出臺(tái)，幫助EOD項(xiàng)目降低了融資難度，規(guī)范了項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)模式，推動(dòng)了EOD項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展。

試點(diǎn)出臺(tái)：

2022年4月28日，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《關(guān)于同意開(kāi)展第二批生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)（EOD）模式試點(diǎn)的通知》，同意58個(gè)項(xiàng)目開(kāi)展試點(diǎn)工作，期限為2022—2024年。

至此，以兩批試點(diǎn)項(xiàng)目作為依托，EOD項(xiàng)目開(kāi)始真正進(jìn)入實(shí)踐層面。

入庫(kù)期：推動(dòng)常態(tài)化入庫(kù)工作

2022：入庫(kù)工作正式開(kāi)展

2022年4月11日，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《生態(tài)環(huán)保金融支持項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)入庫(kù)指南（試行）》，指南明確了可以入庫(kù)項(xiàng)目的范圍、要求和所需材料，EOD項(xiàng)目開(kāi)始實(shí)施入庫(kù)管理制度，標(biāo)志著EOD模式發(fā)展到了一個(gè)新的階段。

入庫(kù)基本范圍：

《入庫(kù)指南》明確了大氣、水、重點(diǎn)海域、土壤、農(nóng)村污染、固廢、生態(tài)保護(hù)和其它環(huán)境治理八個(gè)生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目的入庫(kù)范圍：

入庫(kù)條件要求：

《入庫(kù)指南》除了對(duì)基本的生態(tài)環(huán)保金融支持項(xiàng)目提出了要求之外，還針對(duì)EOD項(xiàng)目的入庫(kù)提出了4項(xiàng)專門(mén)的條件要求：

（1）地市級(jí)及以上政府作為申報(bào)主體和實(shí)施主體的EOD項(xiàng)目，原則上投資總額不高于50億元；區(qū)縣級(jí)政府作為申報(bào)和實(shí)施主體的項(xiàng)目，原則上投資總額不高于30億元。

（2）項(xiàng)目邊界清晰，生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)之間密切關(guān)聯(lián)、充分融合，避免無(wú)關(guān)項(xiàng)目捆綁，組合實(shí)施的單體子項(xiàng)目數(shù)量不超過(guò)5個(gè)。

（3）加強(qiáng)重大項(xiàng)目謀劃，優(yōu)化項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容，力爭(zhēng)在不依靠政府投入的情況下實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目整體收益與成本平衡。

（4）EOD項(xiàng)目中生態(tài)環(huán)境治理內(nèi)容需符合入庫(kù)范圍要求，且有明確的生態(tài)環(huán)境改善目標(biāo)。產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)要符合國(guó)家和地方產(chǎn)業(yè)政策、空間管控等各項(xiàng)要求，項(xiàng)目實(shí)施中嚴(yán)格落實(shí)招投標(biāo)、政府采購(gòu)、投融資、土地、資源開(kāi)發(fā)、政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控、資產(chǎn)處置等各項(xiàng)法規(guī)政策要求，依法依規(guī)推進(jìn)項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施。

申報(bào)材料及方式：

同時(shí)，《入庫(kù)指南》對(duì)入庫(kù)的申報(bào)材料進(jìn)行了明確的規(guī)劃。其中包括線上填寫(xiě)的項(xiàng)目基本信息表，以及所需附件包括項(xiàng)目可行性研究報(bào)告、省級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)項(xiàng)目論證評(píng)估意見(jiàn)以及EOD項(xiàng)目實(shí)施方案與承諾函。并要求申報(bào)本著“成熟一個(gè)，申報(bào)一個(gè)”的原則，由縣級(jí)及以上生態(tài)環(huán)境部門(mén)通過(guò)生態(tài)環(huán)保金融支持項(xiàng)目管理系統(tǒng)線上申報(bào)，省級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)論證評(píng)估同意后由線上提交。

至此，EOD項(xiàng)目的常態(tài)化入庫(kù)工作開(kāi)始施行，我國(guó)生態(tài)環(huán)境建設(shè)項(xiàng)目工作發(fā)展得到了進(jìn)一步的推進(jìn)。