雙引擎驅(qū)動(dòng)萬(wàn)億盛宴 海綿城市PPP仍需等風(fēng)來(lái)

　　“暴雨一到，隨處都有海聲喧囂”——這雖是一句玩笑話，卻道出城市建設(shè)之“痛”。如今內(nèi)澇，正是困擾中國(guó)城市發(fā)展的老大難。如果城市能像一塊巨大的海綿，雨水下來(lái)后迅速被吸收，想用時(shí)又能“擠”出來(lái)，那該有多好。

 
　　作為新一代城市雨洪管理概念，海綿城市，即指城市在適應(yīng)環(huán)境變化和應(yīng)對(duì)雨水帶來(lái)的自然災(zāi)害等方面具有良好的“彈性”，下雨時(shí)吸水、儲(chǔ)水、滲水、凈水，需要時(shí)將蓄存的水釋放出來(lái)加以利用。通過(guò)加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理，充分發(fā)揮建筑、道路和綠地、水系等生態(tài)系統(tǒng)對(duì)雨水的吸納、蓄滲和緩釋作用，有效控制雨水徑流，實(shí)現(xiàn)自然積存、自然滲透、自然凈化的城市發(fā)展方式，不斷增強(qiáng)城市排水防澇能力，有效削減雨水徑流污染，促進(jìn)雨水資源利用。城市能像海綿一樣吸水、儲(chǔ)水、凈化水，并在城市中建設(shè)濕地公園、綠化帶、道路、湖泊與河道，是落實(shí)海綿城市建設(shè)項(xiàng)目、解決城市環(huán)保問(wèn)題的當(dāng)務(wù)之急。
 
　　為了讓“城市不用看海”，早在2013年，提出建設(shè)“自然積存、自然滲透、自然凈化的海綿城市”的要求；2014年11月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)《海綿城市建設(shè)技術(shù)指南——低影響開(kāi)發(fā)雨水系統(tǒng)構(gòu)建》；2015年1月，財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部和水利部聯(lián)合啟動(dòng)了中央財(cái)政支持海綿城市建設(shè)試點(diǎn)城市的工作；2015年9月，國(guó)務(wù)院召開(kāi)常務(wù)會(huì)議部署推進(jìn)海綿城市建設(shè)，海綿城市建設(shè)工作正在全國(guó)全面展開(kāi)……
 
　　另?yè)?jù)公開(kāi)資料，2016年夏季全國(guó)范圍出現(xiàn)內(nèi)澇的城市超過(guò)70個(gè)。同時(shí)，伴隨著福州、珠海、大連等城市入選第二批海綿城市建設(shè)試點(diǎn)城市，海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)政策開(kāi)始進(jìn)入執(zhí)行層面。
 
　　此外，中央財(cái)政還拿出400個(gè)億，補(bǔ)貼了兩批試點(diǎn)“海綿城市”。但相較于海綿城市巨大的投資額，僅靠財(cái)政支持是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。試點(diǎn)設(shè)立初期，中央政府便鼓勵(lì)采用PPP模式，利用社會(huì)資本助力海綿城市發(fā)展。到2020年預(yù)計(jì)完成12245平方公里海綿城市，設(shè)建設(shè)成本按1—1.5億每平方公里計(jì)算，則2015至2020年全國(guó)需要投入12245至18367億建設(shè)海綿城市，2015至2020年6年的平均每年需投資約2040至3061億。
 
　　作為促進(jìn)民間投資重要抓手的PPP成了業(yè)界的“及時(shí)雨”。目前，隨著環(huán)保需求量與日俱增，PPP項(xiàng)目庫(kù)項(xiàng)目數(shù)量達(dá)到1萬(wàn)個(gè)，總投資額突破12萬(wàn)億。其中，環(huán)保領(lǐng)域PPP訂單主要為海綿城市、黑臭河、城市供排水等項(xiàng)目。業(yè)界普遍指出，十三五末海綿城市建設(shè)總投資將突破一萬(wàn)億。隨著地方相關(guān)政策高密度落地，試點(diǎn)項(xiàng)目穩(wěn)步推進(jìn)，十三五期間海綿城市萬(wàn)億市場(chǎng)空間已經(jīng)打開(kāi)。
 
　　對(duì)此，《關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出，堅(jiān)持政府引導(dǎo)、社會(huì)參與。發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用和政府的調(diào)控引導(dǎo)作用，加大政策支持力度，營(yíng)造良好發(fā)展環(huán)境。積極推廣政府和社會(huì)資本合作(PPP)、特許經(jīng)營(yíng)等模式，吸引社會(huì)資本廣泛參與海綿城市建設(shè)。
 
　　然而，這塊萬(wàn)億蛋糕卻也有難以吞咽的尷尬。在PPP研究中心王守清教授看來(lái)，一個(gè)項(xiàng)目要應(yīng)用PPP，關(guān)鍵看是否可明確項(xiàng)目的4個(gè)方面：邊界范圍、產(chǎn)出要求、績(jī)效指標(biāo)、收益來(lái)源，對(duì)海綿城市項(xiàng)目而言，就是政府付費(fèi)、污染者付費(fèi)、受益者付費(fèi)，如果不能明確這4方面的項(xiàng)目，應(yīng)用PPP會(huì)較難或效率不高。
 
　　具體來(lái)說(shuō)，海綿城市大致可分為兩類：一方面是蓄水保水排水的綠地、濕地、流域等，另一方面則是雨水、生活污水、工業(yè)污水等的治理和利用。但由于類項(xiàng)目因上述四層次難以明確，在PPP模式的實(shí)際應(yīng)用中尤顯“力不從心”。
 
　　而為了拉動(dòng)社會(huì)資本進(jìn)入，試點(diǎn)城市評(píng)選中鼓勵(lì)各地創(chuàng)新投融資模式。按照規(guī)定，國(guó)家對(duì)采用PPP模式達(dá)到一定比例的城市，將按補(bǔ)助基數(shù)獎(jiǎng)勵(lì)10%。但是，與所有PPP面臨的問(wèn)題相同，海綿城市中很大一部分是偏公益性的項(xiàng)目，使社會(huì)資本參與的積極性受到影響。
 
　　公開(kāi)資料顯示，按照預(yù)期，鶴壁市海綿城市試點(diǎn)建設(shè)總投資32.87億元，其中政府財(cái)政投資27.24億元，剩余5.63億元資金需靠政府與社會(huì)資本合作(PPP)模式來(lái)解決，PPP模式所占比例約17.1%。PPP模式占比顯然不大。也就是說(shuō)，盡管建設(shè)海綿城市的投資空間大，項(xiàng)目選擇多，但社會(huì)資本進(jìn)入海綿城市建設(shè)領(lǐng)域仍選擇觀望。應(yīng)該說(shuō)，缺乏穩(wěn)定收益回報(bào)，是海綿城市建設(shè)項(xiàng)目采取PPP模式的大難題。
 
　　因此，王守清認(rèn)為，不是什么項(xiàng)目都要用PPP，國(guó)際上PPP項(xiàng)目?jī)H占所有公共項(xiàng)目的10%-20%，“我們不能像搞運(yùn)動(dòng)一樣搞PPP，海綿城市很重要，但海綿城市項(xiàng)目不能100%都應(yīng)用PPP，不能一哄而上都搞PPP?！倍诒本┐髮W(xué)建筑與景觀設(shè)計(jì)學(xué)院院長(zhǎng)俞孔堅(jiān)俞孔堅(jiān)看來(lái)，PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施上用得不錯(cuò)，誠(chéng)如污水處理等項(xiàng)目，每年政府作為公共投入的部分是以購(gòu)買服務(wù)的方式回報(bào)給投資商，這方面已經(jīng)很成熟。
 
　　但是，“PPP模式用在海綿城市，怎么計(jì)算公共服務(wù)？它不像一噸污水處理完了是干凈的，很容易計(jì)算出來(lái)。海綿城市相當(dāng)于在建一個(gè)生態(tài)綠地系統(tǒng)。這部分的服務(wù)怎么計(jì)算是一個(gè)難點(diǎn)，據(jù)我所知，目前還沒(méi)有特別成功和完善的模式，PPP模式應(yīng)用在海綿城市建設(shè)還有一定困難?！?br/>