IIGF觀點 | 2020年我國水權(quán)交易市場進展情況和政策建議
2021-07-21 11:52:18
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水權(quán)交易市場在2020年取得較大進展，中央與多個省市均出臺相應(yīng)政策推動市場發(fā)展；同時，水權(quán)市場在產(chǎn)品和服務(wù)方面都出現(xiàn)一定創(chuàng)新。市場交易方面，2020年交易量有了大幅增長，但仍存在地區(qū)發(fā)展不平衡、不同交易類型之間價格不平衡、整體價格仍然較低等問題。本文將對水權(quán)市場2020年的進展及存在的問題進行闡述，并針對未來水權(quán)市場進一步發(fā)展提出相關(guān)建議。
一、 水權(quán)交易市場政策進展
2020年，中央層面對水權(quán)交易市場進一步規(guī)范化，以及與其余環(huán)境權(quán)益交易市場協(xié)同發(fā)展提出了要求，同時特別在黃河流域治理方面強調(diào)了運用水權(quán)交易這一市場機制促進資源優(yōu)化配置的重要性；地方層面，共9省出臺了促進水權(quán)市場建設(shè)的政策。
（一）中央層面
2020年，中央層面針對促進建設(shè)水權(quán)交易市場的政策較少，主要對未來水權(quán)市場的進一步規(guī)范發(fā)展提出了一定要求。
2020年9月，中國水利學(xué)會發(fā)布水利部團體標(biāo)準(zhǔn)《水權(quán)交易可行性報告編制導(dǎo)則》(征求意見稿)，其定稿擬于2021年第一季度由中國水利學(xué)會正式發(fā)布?！秾?dǎo)則》對水權(quán)交易可行性報告的編制提供了較為完善的參照框架，要求對水權(quán)交易的必要性、合理性與可行性及效益分析等方面情況基于生態(tài)、經(jīng)濟、社會等各方面價值進行全面且規(guī)范的評估，將有利于水權(quán)交易進一步規(guī)范化，提高對水權(quán)交易合理性評估的效率與可靠性，促進建設(shè)更高效的水權(quán)交易市場。
2020年11月發(fā)布的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標(biāo)的建議》要求推進排污權(quán)、用能權(quán)、用水權(quán)、碳排放權(quán)市場化交易；完善環(huán)境保護、節(jié)能減排約束性指標(biāo)管理；完善中央生態(tài)環(huán)境保護督察制度；積極參與和引領(lǐng)應(yīng)對氣候變化等生態(tài)環(huán)保國際合作。由此對水權(quán)交易市場和其它環(huán)境權(quán)益市場的協(xié)同建設(shè)提出新的要求，將水權(quán)交易作為促進環(huán)境保護及應(yīng)對氣候變化的重要手段，為水權(quán)交易市場發(fā)展注入新的動力。
2020年11月，中國水權(quán)交易所對《中國水權(quán)交易所水權(quán)交易規(guī)則》、《中國水權(quán)交易所信息公告管理辦法》及《中國水權(quán)交易所交易資金結(jié)算管理辦法》部分條款進行修改，推出了三項交易規(guī)則及相關(guān)交易制度的2020年修訂版，更契合當(dāng)前水權(quán)交易市場需要。
2020年12月，水利部發(fā)布《水利部關(guān)于黃河流域水資源超載地區(qū)暫停新增取水許可的通知》指導(dǎo)黃河流域加快水權(quán)交易市場建設(shè)。《通知》多次表明對水權(quán)交易的肯定態(tài)度，例如將水權(quán)轉(zhuǎn)讓項目的用水需求與脫貧攻堅項目、合理新增生活用水并列，可以審批新增用水許可；同時提及水資源超載地區(qū)應(yīng)積極推動水權(quán)轉(zhuǎn)讓，提高用水效率，盤活用水存量，更大程度發(fā)揮市場在水資源配置中的作用，支撐經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展新增用水需求。
（二）地方層面
2020年全國各地穩(wěn)步推進水權(quán)交易市場建設(shè)進程，湖北、安徽、江蘇、浙江、貴州、寧夏、甘肅、江西、山東等共9省在省級或市區(qū)級層面推動水權(quán)交易建設(shè)。2020年進展情況如下圖所示：
圖1 2020年地方層面水權(quán)市場政策進展情況
相比2019年，2020年全國地方級政策出臺進度明顯加快，水權(quán)制度設(shè)計進一步優(yōu)化。不僅有多個省著手進行水權(quán)的確權(quán)登記工作，將區(qū)域水權(quán)、取水權(quán)和灌溉用水戶水權(quán)交易納入相關(guān)政策規(guī)定，也有部分省份進行制度創(chuàng)新，如江西省將區(qū)域水權(quán)有償配置納入水權(quán)交易范疇，對部分水權(quán)進行行政區(qū)域內(nèi)的有償分配，進一步提高水資源價值；浙江省進一步提出將探索水價綜合改革、拓展節(jié)水融資模式，拓寬水權(quán)價值實現(xiàn)范疇；宿遷市出臺水權(quán)改革方案，對地下水取水權(quán)交易的各項規(guī)定進行明確規(guī)定，對水權(quán)交易納入新產(chǎn)品提供制度參考。
二、 市場實踐
2020年水權(quán)成交總量相比2019年大幅增長。其中“區(qū)域水權(quán)、取水權(quán)交易”共有6個省份參與，交易數(shù)量與成交水量均增長明顯，且依然占總交易量的絕大多數(shù)；“灌溉用水戶水權(quán)交易”共有4個省份參與，交易數(shù)量與2019年基本持平，但成交水量出現(xiàn)下滑。區(qū)域水權(quán)、取水權(quán)交易的價格遠高于灌溉用水戶水權(quán)交易價格。
2020年全國水權(quán)交易規(guī)模為3.62億元，其中區(qū)域水權(quán)、取水權(quán)交易占99.89%，灌溉用水戶交易規(guī)模僅38.41萬元。全國總體交易情況如下圖所示，區(qū)域水權(quán)、取水權(quán)交易數(shù)量達到51筆，相比2019年的12筆增長超過3倍，成交水量為29416萬方，較2019年的10758萬方成交水量大幅上漲約173.4%。灌溉用水戶水權(quán)交易的成交筆數(shù)為222筆，與2019年的225筆幾乎持平，遠多于區(qū)域水權(quán)、取水權(quán)，但由于每筆交易數(shù)量較少，成交水量僅占成交總量的1.64%。
交易方式方面，協(xié)議交易仍占絕大多數(shù)。灌溉用水戶交易中有約14%為公開交易，而區(qū)域水權(quán)、取水權(quán)交易仍為單一的協(xié)議轉(zhuǎn)讓。
在成交價格方面，2020年區(qū)域水權(quán)、取水權(quán)交易的平均成交價格為1.23元/方，最高價格為3.85元/方，遠高于2019年0.6元/方的最高成交價；灌溉用水戶交易的平均成交價格為0.08元/方，最高價格為2.25元/方，同樣遠高于2019年的0.66元/方。
在交易期限方面，“灌溉用水戶”全部為1年期限；而“區(qū)域用水權(quán)/取水權(quán)”期限則有1年、3年、5年和20.54年不等，相較于2019年僅有5年與25年兩種期限更加多樣化。
從各省交易情況來看，2014年7月我國在寧夏、江西、湖北、內(nèi)蒙古、河南、甘肅、廣東等7個省(自治區(qū))啟動水權(quán)試點以來，各試點發(fā)展程度不同。2020年，各試點省份中，內(nèi)蒙古、河南、甘肅三省仍在中國水權(quán)交易所進行交易，寧夏、江西、湖北、廣東四省未發(fā)生交易。此外，湖南、河北、山西、貴州、安徽、江蘇等試點外省份積極參與到水權(quán)交易的發(fā)展進程中。
三、服務(wù)創(chuàng)新
服務(wù)方面，2020年“基于云計算、移動互聯(lián)技術(shù)的農(nóng)業(yè)水權(quán)交易系統(tǒng)金融應(yīng)用”成為入選人民銀行等六部委金融科技應(yīng)用試點的水利項目，通過金融科技賦能水權(quán)交易，建立了全新的農(nóng)業(yè)節(jié)水激勵機制，對農(nóng)業(yè)水權(quán)交易系統(tǒng)全面優(yōu)化開發(fā)，系統(tǒng)集成并在線實現(xiàn)了信息發(fā)布、成交匹配、在線支付、成交公示、交易鑒證等業(yè)務(wù)場景，建設(shè)了綜合云計算、移動互聯(lián)、在線結(jié)算等新一代科技的云端農(nóng)業(yè)水權(quán)交易平臺。項目充分發(fā)揮“金融科技試點”帶動作用，在河北省元氏縣、山西省清徐縣、湖南省長沙縣、甘肅省涼州區(qū)等8個地區(qū)進行了試點應(yīng)用，有效激發(fā)了當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶節(jié)水內(nèi)生動力，農(nóng)業(yè)用水戶積極參與，提升了“三農(nóng)”普惠金融可得性，實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)水資源資產(chǎn)增值，切實推動了金融與水利等民生服務(wù)系統(tǒng)互聯(lián)互通，為推廣農(nóng)業(yè)水權(quán)交易，進一步放大金融科技試點影響力奠定了堅實基礎(chǔ)，具有高度示范性和創(chuàng)新性。
四、問題與挑戰(zhàn)
水權(quán)交易市場雖然在2020年取得多項進展，但仍然存在不少問題。
第一，交易價格過低。從2020年交易情況來看，當(dāng)前水權(quán)交易普遍存在價格過低的問題。平均而言，區(qū)域水權(quán)、取水權(quán)成交價格僅1.23元/方，遠低于各地居民用水與工業(yè)用水價格，雖然為用水地區(qū)及企業(yè)帶來價格較低的水資源，但也不利于促進市場機制在有條件的地區(qū)進一步應(yīng)用，不足以充分發(fā)揮價格杠桿的作用以推動相關(guān)單位以獲得經(jīng)濟收益為目的而進行節(jié)水；灌溉用水戶水權(quán)成交價格僅0.08元/方，對相關(guān)農(nóng)戶及農(nóng)戶組織來說，節(jié)水并出售用水指標(biāo)的收益過低，不利于激發(fā)節(jié)水與交易熱情。
第二，農(nóng)業(yè)參與不足。2020年僅4省參與灌溉用戶取水權(quán)交易，灌溉用水戶交易僅占總水權(quán)成交額約0.11%，且其中僅一單交易為農(nóng)業(yè)出售至工業(yè)，實現(xiàn)跨行業(yè)水權(quán)流動，總體而言農(nóng)業(yè)參與積極性不足。根據(jù)《2019年中國水資源公報》，農(nóng)業(yè)用水是用水最多的部門，占總用水量的61.2%，約為工業(yè)用水量的3倍(20.2%)，同時農(nóng)業(yè)部門耗水率為64.8%，遠超工業(yè)的23.4%和全國總體的53.2%，農(nóng)業(yè)耗水量占耗水總量的74.6%，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)0.559，僅達到世界平均水平。農(nóng)業(yè)水權(quán)交易量與農(nóng)業(yè)用水量、耗水量相比過小，目前仍無法真正起到廣泛改善資源配置的作用。未來農(nóng)業(yè)相對工業(yè)也具備更大節(jié)水潛力和水權(quán)交易空間。
第三，新型水源尚未得到有效開發(fā)利用。根據(jù)《2019年中國水資源公報》，全國供水總量的6021.2億方中，82.8%為地表水源，15.5%為地下水源，分別接近5000億方和1000億方，作為“新型水源”的其他水源供水量為104.5億立方米，僅占1.7%，其中9.2%來自集雨工程，即9.6億方，僅占總供水量的0.16%，未來發(fā)展空間很大。湖南的雨水水權(quán)交易作為創(chuàng)新型交易品種可以為未來推動更多交易落實提供試點經(jīng)驗，但目前交易規(guī)模僅2萬方，在集雨工程總供水量中幾乎可以忽略不計，不足以有效盤活新型水資源。
五、建議與展望
針對目前水權(quán)交易市場存在的問題，本文提出以下改進建議：
第一，實施價格調(diào)控措施。建議出臺相關(guān)政策以提高水權(quán)交易價格。一方面，可以從水資源的數(shù)量控制入手，通過限制取水權(quán)量、提高水資源的稀缺性而推動交易價格提高；另一方面，可以直接出臺交易最低價格限制等政策直接調(diào)控價格，從而推動價格穩(wěn)定在一定標(biāo)準(zhǔn)線之上，更好保障出售指標(biāo)方獲得合理的經(jīng)濟利益回報，調(diào)動地區(qū)、企業(yè)及農(nóng)戶的節(jié)水積極性，從而推動更多節(jié)水行動落地。
第二，拓寬水權(quán)交易視野。建議一方面在全國范圍內(nèi)推廣灌溉用水戶交易，激勵更多農(nóng)戶建設(shè)節(jié)水項目并通過水權(quán)交易獲益，從而更有效實現(xiàn)水資源的節(jié)約利用與合理分配；另一方面引入更多元化的交易類型與主體，探索節(jié)水指標(biāo)不僅在灌溉農(nóng)戶之間交易，也實現(xiàn)更多跨行業(yè)交易，從而進一步擴大市場規(guī)模、增加市場活力，創(chuàng)造更多經(jīng)濟價值與生態(tài)價值。
第三，深化試點交易，探索更多交易品種。建議進一步深化雨水水權(quán)交易試點，探索通過市場機制提高對新型水資源的利用率。雨水水權(quán)交易可促進雨水資源實現(xiàn)資產(chǎn)化，小區(qū)等單位可通過收儲并出售雨水資源產(chǎn)生經(jīng)濟收益，研發(fā)雨水處理技術(shù)的企業(yè)可以通過交易擴大處理規(guī)模、拓寬收益渠道，環(huán)衛(wèi)部門等有需求的單位也能以更低的價格買到符合標(biāo)準(zhǔn)的水資源，以此減輕財政負(fù)擔(dān)，從而實現(xiàn)多方位推進雨水收集利用系統(tǒng)建設(shè)，緩解自來水資源緊張，避免對飲用水級別的自來水的過度浪費。此外，也有更多類型的新型水資源有待開發(fā)，未來可探索通過水權(quán)交易這一市場化定價機制推動新興科技的研發(fā)與商業(yè)化應(yīng)用，例如更高效的儲水與凈水技術(shù)、更成熟且成本更低的再生水與海水淡化技術(shù)等，同時可以促進海綿城市等項目建設(shè)，在應(yīng)對氣候變化與環(huán)境污染治理等方面產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)。
第四，促進水權(quán)交易市場建設(shè)與其它水利政策協(xié)同推進。各地水權(quán)交易價格普遍低于當(dāng)?shù)厮畠r，部分地區(qū)針對水權(quán)交易價格的出臺要求其低于當(dāng)?shù)厮畠r一定比例的政策，因此要推動形成更合理的水價，促進水權(quán)交易市場進一步發(fā)展，還需考慮水價綜合改革等各類水利政策的協(xié)同作用，也可探索將流域綜合治理等項目建設(shè)成本與水權(quán)交易價格聯(lián)動。通過多種手段的協(xié)同推進，推動市場化機制在優(yōu)化水資源配置中發(fā)揮更關(guān)鍵的作用。
原標(biāo)題：IIGF觀點 | 2020年我國水權(quán)交易市場進展情況和政策建議
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