《政府投資條例》解讀7月1日起地方政府不得違規(guī)舉債來籌措資金

來源：央廣網(wǎng)

5月5日下午，《政府投資條例》正式對外公布，2019年7月1日起也將開始施行，這是我國有關(guān)政府投資領(lǐng)域的第一部行政法規(guī)，也是落實《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》的重要制度建設(shè)成果。

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2010年，國家就頒布了《條例》的征求意見稿，歷經(jīng)9年時間也才讓《條例》的正式稿千呼萬喚始出來。

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焦點一、政府的投資范圍有多大？

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　　政府投資范圍直接涉及政府和市場關(guān)系，如何做到“有所為有所不為”，確保政府投資聚焦重點、精準發(fā)力，堅決杜絕低效、浪費現(xiàn)象，并避免與民爭利，《條例》作出了規(guī)定。

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　　清華大學(xué)公共管理學(xué)院政府管理與創(chuàng)新研究所所長于安分析指出：“政府投資主要是投入公共領(lǐng)域，列出了七個方面，包括公共服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護、促進科技進步、社會管理和公共安全。第二個方面我們強調(diào)它的非經(jīng)營性質(zhì)。政府投資的領(lǐng)域要反映社會需求與政府供給之間的關(guān)系，這種關(guān)系可能經(jīng)常會發(fā)生變化，所以我們要對《條例》規(guī)定的范圍進行定期評估并進行調(diào)整，以便政府能夠?qū)ι鐣枨蠹皶r做出回應(yīng)。

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焦點二、政府投資遵循哪些原則？如何約束？

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　　依據(jù)《條例》規(guī)定，政府投資要遵循科學(xué)決策、規(guī)范管理、注重績效和公開透明的原則，從制度上防止“拍腦袋”決策、“政績工程”和“形象工程”。政府投資首先受預(yù)算約束。

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　　于安表示，要按照我國預(yù)算法的規(guī)定，對預(yù)算的形成和績效方面進行有效的管理。條例特別強調(diào)地方政府不得違規(guī)舉債來籌措資金，通過這樣的途徑對政府的債務(wù)和資金來源進行有效的控制。

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　　程序約束也會防止政府投資的“任性”。

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　　于安說：“這個程序約束非常重要，要經(jīng)過中介服務(wù)機構(gòu)的技術(shù)評估、有公眾的參與、專家的評議、風(fēng)險測算，盡量能夠做到政府投資決策具有應(yīng)有的科學(xué)性，而不是‘拍腦袋’的決策，或者純經(jīng)驗性的決策?！?/span>

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焦點三、如何對政府投資進行監(jiān)管？

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“重投入、輕效益”是政府投資存在的一項“頑疾”，國家投資項目評審中心副主任黃陽發(fā)專門從事中央政府投資項目評審評估工作18年，他認為，有效衡量政府投資項目的產(chǎn)出效益是目前這個領(lǐng)域的“短板”。”所以《條例》中關(guān)于對已建成政府投資項目，委托中介服務(wù)機構(gòu)從多個維度進行綜合評價的規(guī)定非常重要。

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　　黃陽發(fā)表示，通過“后評價”制度，對政府投資項目的“事前”審批流程、“事中”實施過程進行全方位的評估，評價結(jié)論用以改進其他投資項目的管理，以此促進政府投資效益提升。

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　　《條例》要求監(jiān)管部門采取在線監(jiān)測、現(xiàn)場核查等方式，加強對政府投資項目實施情況的監(jiān)督檢查。《條例》還規(guī)定，監(jiān)管部門應(yīng)建立項目信息共享機制，通過投資項目在線審批監(jiān)管平臺實現(xiàn)信息共享。要求項目單位通過在線平臺如實報送項目開工建設(shè)、建設(shè)進度、竣工的基本信息。

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　　黃陽發(fā)指出：“這表明，在線平臺將在政府投資項目的監(jiān)管中扮演重要角色，各監(jiān)管部門、各項目單位應(yīng)當(dāng)充分認識到這一平臺在項目建設(shè)、項目監(jiān)管中的重大作用，并主動利用平臺、善于利用平臺做好各項工作?！?/span>

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“前期論證不充分、決策程序不規(guī)范”“未批先建、批建不符”“超規(guī)模、超標準、超概算”等問題在政府投資項目中屢見不鮮。針對這些問題，“信息公開”將發(fā)揮作用。對此于安分析指出：“政府投資的年度計劃、項目審批的過程和實施的過程、監(jiān)督檢查的結(jié)果。這個范圍的話，按照國家的政務(wù)公開的要求以后還有可能會繼續(xù)擴大?！?/span>

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　　黃陽發(fā)認為,利用信息公開倒逼審批部門嚴格按照基本建設(shè)程序做好項目前期各項工作，推動決策程序透明化、決策過程公開化。同時，這也督促項目單位嚴格按照批復(fù)內(nèi)容、批復(fù)概算組織施工，嚴格控制概算，防止浪費。

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焦點四、如何防止所謂的“市長經(jīng)濟”現(xiàn)象？

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　　《條例》細化了政府投資項目實施過程中各相關(guān)方違法行為具體情形。強化監(jiān)督問責(zé)，依法追究責(zé)任，加大對項目管理過程中違法行為的查處力度，是條例的重要內(nèi)容。于安分析道，所謂“市長經(jīng)濟”問題，已經(jīng)有了比較好的制度來行防范。除了這個條例以外，還有預(yù)算法關(guān)于預(yù)算和績效管理的規(guī)定，關(guān)于重大行政決策的程序規(guī)定，有助于解決分散決策問題。

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黃陽發(fā)認為，《條例》已經(jīng)成為政府投資事中事后監(jiān)管中可操作、能執(zhí)行、可問效、有剛性約束的法規(guī)制度。審批部門、項目單位應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變理念，嚴格執(zhí)行項目審批、實施過程的各項工作，監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)做到有法必依、執(zhí)法必嚴，切實履行監(jiān)管職責(zé)，確保“好鋼用在刀刃上”。

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焦點五、取消“工程墊資”

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《條例》還明確，政府投資項目不得由施工單位墊資建設(shè)。

　　所謂"墊資施工承包"是指建設(shè)工程的發(fā)包方不用預(yù)付和按工程進度給付施工承包商工程款,而是作為施工承包商的建筑企業(yè)預(yù)先墊付一定數(shù)額的工程款,帶資施工到約定部分,再由發(fā)包方進行償付。如果是政府的工程項目，就相當(dāng)于政府用自己的信用背書，用企業(yè)的錢來做工程，由此帶來很多問題。

　　一是一些企業(yè)為了拿到項目，主動提出墊資，這往往與地方政府一拍即合。但是企業(yè)又往往把墊資層層轉(zhuǎn)嫁，包工頭拿不出墊資會去貸款，甚至是高利貸，為了彌補損失，往往會有包工頭在質(zhì)量上堤內(nèi)損失堤外補，這就是為什么一些政府項目成為豆腐渣工程的一個原因。

　　二是墊資由于缺少約束，導(dǎo)致一些地方政府貪大求洋，一再突破地方預(yù)算，形成巨大地方債包袱，如果再有新官不理舊賬，這個包袱會越來越大，可能誘發(fā)新的地方政府債務(wù)風(fēng)險。

三是容易釀成政府欠薪風(fēng)波。近年來一些農(nóng)民工討薪風(fēng)波，最后往往追到政府部門身上，出于穩(wěn)定，一時拿不出錢的政府又會給施工方施壓，這無異于與企業(yè)爭利，有損于政府的公信力。

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以下是政府投資條例全文

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中華人民共和國國務(wù)院令

第712號

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《政府投資條例》已經(jīng)2018年12月5日國務(wù)院第33次常務(wù)會議通過，現(xiàn)予公布，自2019年7月1日起施行。

總　理　　李克強 ? ? ? ? ? ?　

2019年4月14日??????????

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政 府 投 資 條 例

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第一章　總　　則

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第一條　為了充分發(fā)揮政府投資作用，提高政府投資效益，規(guī)范政府投資行為，激發(fā)社會投資活力，制定本條例。

第二條　本條例所稱政府投資，是指在中國境內(nèi)使用預(yù)算安排的資金進行固定資產(chǎn)投資建設(shè)活動，包括新建、擴建、改建、技術(shù)改造等。

第三條政府投資資金應(yīng)當(dāng)投向市場不能有效配置資源的社會公益服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護、重大科技進步、社會管理、國家安全等公共領(lǐng)域的項目，以非經(jīng)營性項目為主。

國家完善有關(guān)政策措施，發(fā)揮政府投資資金的引導(dǎo)和帶動作用，鼓勵社會資金投向前款規(guī)定的領(lǐng)域。

國家建立政府投資范圍定期評估調(diào)整機制，不斷優(yōu)化政府投資方向和結(jié)構(gòu)。

第四條　政府投資應(yīng)當(dāng)遵循科學(xué)決策、規(guī)范管理、注重績效、公開透明的原則。

第五條　政府投資應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟社會發(fā)展水平和財政收支狀況相適應(yīng)。

國家加強對政府投資資金的預(yù)算約束。政府及其有關(guān)部門不得違法違規(guī)舉借債務(wù)籌措政府投資資金。

第六條　政府投資資金按項目安排，以直接投資方式為主；對確需支持的經(jīng)營性項目，主要采取資本金注入方式，也可以適當(dāng)采取投資補助、貸款貼息等方式。

安排政府投資資金，應(yīng)當(dāng)符合推進中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的有關(guān)要求，并平等對待各類投資主體，不得設(shè)置歧視性條件。

國家通過建立項目庫等方式，加強對使用政府投資資金項目的儲備。

第七條　國務(wù)院投資主管部門依照本條例和國務(wù)院的規(guī)定，履行政府投資綜合管理職責(zé)。國務(wù)院其他有關(guān)部門依照本條例和國務(wù)院規(guī)定的職責(zé)分工，履行相應(yīng)的政府投資管理職責(zé)。

縣級以上地方人民政府投資主管部門和其他有關(guān)部門依照本條例和本級人民政府規(guī)定的職責(zé)分工，履行相應(yīng)的政府投資管理職責(zé)。

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第二章　政府投資決策

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第八條　縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、中期財政規(guī)劃和國家宏觀調(diào)控政策，結(jié)合財政收支狀況，統(tǒng)籌安排使用政府投資資金的項目，規(guī)范使用各類政府投資資金。

第九條　政府采取直接投資方式、資本金注入方式投資的項目（以下統(tǒng)稱政府投資項目），項目單位應(yīng)當(dāng)編制項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計，按照政府投資管理權(quán)限和規(guī)定的程序，報投資主管部門或者其他有關(guān)部門審批。

項目單位應(yīng)當(dāng)加強政府投資項目的前期工作，保證前期工作的深度達到規(guī)定的要求，并對項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計以及依法應(yīng)當(dāng)附具的其他文件的真實性負責(zé)。

第十條　除涉及國家秘密的項目外，投資主管部門和其他有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)通過投資項目在線審批監(jiān)管平臺（以下簡稱在線平臺），使用在線平臺生成的項目代碼辦理政府投資項目審批手續(xù)。

投資主管部門和其他有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)通過在線平臺列明與政府投資有關(guān)的規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策等，公開政府投資項目審批的辦理流程、辦理時限等，并為項目單位提供相關(guān)咨詢服務(wù)。

第十一條　投資主管部門或者其他有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、相關(guān)領(lǐng)域?qū)ｍ椧?guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策等，從下列方面對政府投資項目進行審查，作出是否批準的決定：

（一）項目建議書提出的項目建設(shè)的必要性；

（二）可行性研究報告分析的項目的技術(shù)經(jīng)濟可行性、社會效益以及項目資金等主要建設(shè)條件的落實情況；

（三）初步設(shè)計及其提出的投資概算是否符合可行性研究報告批復(fù)以及國家有關(guān)標準和規(guī)范的要求；

（四）依照法律、行政法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)審查的其他事項。

投資主管部門或者其他有關(guān)部門對政府投資項目不予批準的，應(yīng)當(dāng)書面通知項目單位并說明理由。

對經(jīng)濟社會發(fā)展、社會公眾利益有重大影響或者投資規(guī)模較大的政府投資項目，投資主管部門或者其他有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)在中介服務(wù)機構(gòu)評估、公眾參與、專家評議、風(fēng)險評估的基礎(chǔ)上作出是否批準的決定。

第十二條　經(jīng)投資主管部門或者其他有關(guān)部門核定的投資概算是控制政府投資項目總投資的依據(jù)。

初步設(shè)計提出的投資概算超過經(jīng)批準的可行性研究報告提出的投資估算10%的，項目單位應(yīng)當(dāng)向投資主管部門或者其他有關(guān)部門報告，投資主管部門或者其他有關(guān)部門可以要求項目單位重新報送可行性研究報告。

第十三條　對下列政府投資項目，可以按照國家有關(guān)規(guī)定簡化需要報批的文件和審批程序：

（一）相關(guān)規(guī)劃中已經(jīng)明確的項目；

（二）部分擴建、改建項目；

（三）建設(shè)內(nèi)容單一、投資規(guī)模較小、技術(shù)方案簡單的項目；

（四）為應(yīng)對自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件等突發(fā)事件需要緊急建設(shè)的項目。

前款第三項所列項目的具體范圍，由國務(wù)院投資主管部門會同國務(wù)院其他有關(guān)部門規(guī)定。

第十四條　采取投資補助、貸款貼息等方式安排政府投資資金的，項目單位應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定辦理手續(xù)。

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第三章　政府投資年度計劃

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第十五條　國務(wù)院投資主管部門對其負責(zé)安排的政府投資編制政府投資年度計劃，國務(wù)院其他有關(guān)部門對其負責(zé)安排的本行業(yè)、本領(lǐng)域的政府投資編制政府投資年度計劃。

縣級以上地方人民政府有關(guān)部門按照本級人民政府的規(guī)定，編制政府投資年度計劃。

第十六條　政府投資年度計劃應(yīng)當(dāng)明確項目名稱、建設(shè)內(nèi)容及規(guī)模、建設(shè)工期、項目總投資、年度投資額及資金來源等事項。

第十七條　列入政府投資年度計劃的項目應(yīng)當(dāng)符合下列條件：

（一）采取直接投資方式、資本金注入方式的，可行性研究報告已經(jīng)批準或者投資概算已經(jīng)核定；

（二）采取投資補助、貸款貼息等方式的，已經(jīng)按照國家有關(guān)規(guī)定辦理手續(xù)；

（三）縣級以上人民政府有關(guān)部門規(guī)定的其他條件。

第十八條　政府投資年度計劃應(yīng)當(dāng)和本級預(yù)算相銜接。

第十九條　財政部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)批準的預(yù)算，按照法律、行政法規(guī)和國庫管理的有關(guān)規(guī)定，及時、足額辦理政府投資資金撥付。

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第四章　政府投資項目實施

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第二十條　政府投資項目開工建設(shè)，應(yīng)當(dāng)符合本條例和有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的建設(shè)條件；不符合規(guī)定的建設(shè)條件的，不得開工建設(shè)。

國務(wù)院規(guī)定應(yīng)當(dāng)審批開工報告的重大政府投資項目，按照規(guī)定辦理開工報告審批手續(xù)后方可開工建設(shè)。

第二十一條　政府投資項目應(yīng)當(dāng)按照投資主管部門或者其他有關(guān)部門批準的建設(shè)地點、建設(shè)規(guī)模和建設(shè)內(nèi)容實施；擬變更建設(shè)地點或者擬對建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容等作較大變更的，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定的程序報原審批部門審批。

第二十二條　政府投資項目所需資金應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定確保落實到位。

政府投資項目不得由施工單位墊資建設(shè)。

第二十三條　政府投資項目建設(shè)投資原則上不得超過經(jīng)核定的投資概算。

因國家政策調(diào)整、價格上漲、地質(zhì)條件發(fā)生重大變化等原因確需增加投資概算的，項目單位應(yīng)當(dāng)提出調(diào)整方案及資金來源，按照規(guī)定的程序報原初步設(shè)計審批部門或者投資概算核定部門核定；涉及預(yù)算調(diào)整或者調(diào)劑的，依照有關(guān)預(yù)算的法律、行政法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定辦理。

第二十四條　政府投資項目應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定合理確定并嚴格執(zhí)行建設(shè)工期，任何單位和個人不得非法干預(yù)。

第二十五條　政府投資項目建成后，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定進行竣工驗收，并在竣工驗收合格后及時辦理竣工財務(wù)決算。

政府投資項目結(jié)余的財政資金，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定繳回國庫。

第二十六條　投資主管部門或者其他有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定選擇有代表性的已建成政府投資項目，委托中介服務(wù)機構(gòu)對所選項目進行后評價。后評價應(yīng)當(dāng)根據(jù)項目建成后的實際效果，對項目審批和實施進行全面評價并提出明確意見。

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第五章　監(jiān)督管理

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第二十七條　投資主管部門和依法對政府投資項目負有監(jiān)督管理職責(zé)的其他部門應(yīng)當(dāng)采取在線監(jiān)測、現(xiàn)場核查等方式，加強對政府投資項目實施情況的監(jiān)督檢查。

項目單位應(yīng)當(dāng)通過在線平臺如實報送政府投資項目開工建設(shè)、建設(shè)進度、竣工的基本信息。

第二十八條　投資主管部門和依法對政府投資項目負有監(jiān)督管理職責(zé)的其他部門應(yīng)當(dāng)建立政府投資項目信息共享機制，通過在線平臺實現(xiàn)信息共享。

第二十九條　項目單位應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定加強政府投資項目檔案管理，將項目審批和實施過程中的有關(guān)文件、資料存檔備查。

第三十條　政府投資年度計劃、政府投資項目審批和實施以及監(jiān)督檢查的信息應(yīng)當(dāng)依法公開。

第三十一條　政府投資項目的績效管理、建設(shè)工程質(zhì)量管理、安全生產(chǎn)管理等事項，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

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第六章　法律責(zé)任

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第三十二條　有下列情形之一的，責(zé)令改正，對負有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法給予處分：

（一）超越審批權(quán)限審批政府投資項目；

（二）對不符合規(guī)定的政府投資項目予以批準；

（三）未按照規(guī)定核定或者調(diào)整政府投資項目的投資概算；

（四）為不符合規(guī)定的項目安排投資補助、貸款貼息等政府投資資金；

（五）履行政府投資管理職責(zé)中其他玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊的情形。

第三十三條　有下列情形之一的，依照有關(guān)預(yù)算的法律、行政法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定追究法律責(zé)任：

（一）政府及其有關(guān)部門違法違規(guī)舉借債務(wù)籌措政府投資資金；

（二）未按照規(guī)定及時、足額辦理政府投資資金撥付；

（三）轉(zhuǎn)移、侵占、挪用政府投資資金。

第三十四條　項目單位有下列情形之一的，責(zé)令改正，根據(jù)具體情況，暫停、停止撥付資金或者收回已撥付的資金，暫?；蛘咄Ｖ菇ㄔO(shè)活動，對負有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法給予處分：

（一）未經(jīng)批準或者不符合規(guī)定的建設(shè)條件開工建設(shè)政府投資項目；

（二）弄虛作假騙取政府投資項目審批或者投資補助、貸款貼息等政府投資資金；

（三）未經(jīng)批準變更政府投資項目的建設(shè)地點或者對建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容等作較大變更；

（四）擅自增加投資概算；

（五）要求施工單位對政府投資項目墊資建設(shè)；

（六）無正當(dāng)理由不實施或者不按照建設(shè)工期實施已批準的政府投資項目。

第三十五條　項目單位未按照規(guī)定將政府投資項目審批和實施過程中的有關(guān)文件、資料存檔備查，或者轉(zhuǎn)移、隱匿、篡改、毀棄項目有關(guān)文件、資料的，責(zé)令改正，對負有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法給予處分。

第三十六條　違反本條例規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

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第七章　附　　則

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第三十七條　國防科技工業(yè)領(lǐng)域政府投資的管理辦法，由國務(wù)院國防科技工業(yè)管理部門根據(jù)本條例規(guī)定的原則另行制定。

第三十八條　中國人民解放軍和中國人民武裝警察部隊的固定資產(chǎn)投資管理，按照中央軍事委員會的規(guī)定執(zhí)行。

第三十九條　本條例自2019年7月1日起施行。

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