規(guī)劃院王波：以市場化運(yùn)作推動(dòng)農(nóng)村生活污水治理

生態(tài)環(huán)境部日前召開了農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅(jiān)戰(zhàn)工作推進(jìn)會(huì)，旨在深入打好農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅(jiān)戰(zhàn)，助力經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。其中，綠色金融支持農(nóng)村生活污水治理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成為本次推進(jìn)會(huì)的一大亮點(diǎn)。

農(nóng)村生活污水治理市場化勢在必行

當(dāng)前，氮磷已經(jīng)成為長江流域、近岸海域以及不少湖泊的首要污染物，城鄉(xiāng)面源污染正在上升為制約我國水生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善的主要矛盾之一。農(nóng)村生活污水作為城鄉(xiāng)面源主要污染源，2021年全國治理率僅為28%，且部分設(shè)施運(yùn)維難以保障，不少地區(qū)污水散排、直排問題突出，亟待加快解決。

按照市場化運(yùn)作的方式，扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村生活污水處理與資源化利用，是破解地方財(cái)力難以保障、治理任務(wù)繁重工作局面的有效舉措。近年來，我國出臺(tái)了一系列舉措，推動(dòng)各地充分運(yùn)用金融杠桿助力農(nóng)村生活污水治理。《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村生活污水治理項(xiàng)目融資支持的通知》的印發(fā)，完善了綠色金融政策。國家開發(fā)銀行啟動(dòng)“百縣千億”專項(xiàng)金融服務(wù)，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行出臺(tái)差異化扶持政策，加大了金融支持力度。各地按照區(qū)域整合、行業(yè)打包、城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)等思路，創(chuàng)新工作舉措，拓寬融資渠道，撬動(dòng)環(huán)保市場。僅山東、安徽、山西三省就已審批簽約55個(gè)項(xiàng)目，授信額度達(dá)170多億元，并按計(jì)劃推進(jìn)放款業(yè)務(wù)，按下了農(nóng)村生活污水治理的“加速鍵”。

近年來，在綠色金融政策支持下，各地推進(jìn)農(nóng)村生活污水治理步伐明顯加快，通過建管一體化、城鄉(xiāng)一體化、供排水一體化、環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)開發(fā)相結(jié)合等方式，探索了農(nóng)村生活污水治理市場化的有效路徑，但仍面臨投資成本高、回報(bào)周期長、市場主體少等現(xiàn)實(shí)困境，亟待加強(qiáng)我國農(nóng)村生活污水治理市場化實(shí)踐路徑研究。

農(nóng)村生活污水治理市場化模式類型及典型案例

根據(jù)農(nóng)村生活污水的治理內(nèi)容、融資來源、建設(shè)流程等因素，可將市場化路徑分為不同類型的模式。依據(jù)治理內(nèi)容，可分為單一治理內(nèi)容模式，如建管一體化模式、城鄉(xiāng)一體化模式等；雙項(xiàng)治理內(nèi)容模式，如供排一體化模式等；多項(xiàng)治理內(nèi)容模式，如生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向開發(fā)（EOD）模式等三個(gè)類型。依據(jù)治理資金來源，可分為政府投資模式、社會(huì)投資模式、公私合營（PPP）模式、村民付費(fèi)模式4個(gè)類型。依據(jù)項(xiàng)目建設(shè)過程，可分為建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓（BOT）模式、“改造—運(yùn)營—移交(ROT)”模式、工程總承包，即設(shè)計(jì)—采購—施工—試運(yùn)行模式（EPC）等，以及其衍生模式，如EPC+O模式等。

各地涌現(xiàn)出一批市場化典型案例。一是通過BOT、EPC等模式，推進(jìn)農(nóng)村生活污水治理“建管一體化”。如江蘇省泗陽縣的BOT+BT（Build- Transfer）模式，污水處理站采用BOT模式，管網(wǎng)采用BT模式，由社會(huì)資本承擔(dān)建設(shè)和運(yùn)維資金，通過27年的特許經(jīng)營權(quán)運(yùn)營收回投資成本。福建省新羅區(qū)的EPC+O（工程總承包及運(yùn)營一體化）模式，整區(qū)推進(jìn)農(nóng)村生活污水治理，并制定考核辦法，強(qiáng)化第三方運(yùn)維實(shí)效考核。

二是通過構(gòu)建市場主體、PPP模式等，推進(jìn)農(nóng)村生活污水治理城鄉(xiāng)一體化。如山東省濟(jì)寧市采用城鄉(xiāng)一體化的特許經(jīng)營模式，通過競爭方式選擇山東公用控股有限公司，組建山東公用水污染治理有限公司負(fù)責(zé)全市13個(gè)縣市區(qū)農(nóng)村生活污水治理項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營。江蘇省灌南縣采用PPP模式，與中國葛洲壩集團(tuán)股份有限公司合作，成立葛洲壩水務(wù)（灌南）有限公司，負(fù)責(zé)城鄉(xiāng)一體化污水治理PPP項(xiàng)目。

三是通過供排一體化等模式，探索農(nóng)村生活污水處理繳費(fèi)有效路徑。如江蘇省江寧區(qū)按照“供排一體，城鄉(xiāng)一體”的思路，發(fā)揮區(qū)水務(wù)集團(tuán)資金和技術(shù)等方面的優(yōu)勢，對(duì)全區(qū)農(nóng)污設(shè)施開展專業(yè)化運(yùn)維。海南省五指山市探索建立城鄉(xiāng)供排水項(xiàng)目建、管、護(hù)一體化模式，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)水務(wù)一體化發(fā)展、城鄉(xiāng)污水一體化處理。遼寧省沈陽市于洪區(qū)建立農(nóng)村生活污水處理“市、區(qū)、戶”三方分?jǐn)偫U費(fèi)機(jī)制，每噸污水處理費(fèi)中，村民承擔(dān)0.95元，區(qū)級(jí)和市級(jí)財(cái)政分別補(bǔ)貼1.10元和1.07元，合計(jì)每噸污水處理費(fèi)3.12元。

四是通過“肥瘦搭配、以豐補(bǔ)歉”等方式，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）模式。如廣西壯族自治區(qū)賓陽縣以農(nóng)村生活污水治理、農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用等項(xiàng)目為基礎(chǔ)，以生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游等項(xiàng)目為支撐，啟動(dòng)了農(nóng)村環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展EOD項(xiàng)目，探索打造首批國家農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范園標(biāo)桿；四川省邛崍市實(shí)施白沫江水美鄉(xiāng)村生態(tài)綜合體開發(fā)EOD項(xiàng)目，將農(nóng)村生活污水治理等環(huán)境治理項(xiàng)目與沿線茶、農(nóng)、旅等產(chǎn)業(yè)有機(jī)融合，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)發(fā)展雙贏。

創(chuàng)新舉措，推動(dòng)農(nóng)村生活污水治理實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展

針對(duì)市場化融資機(jī)制不完善的問題，結(jié)合以上案例啟示，筆者提出以下建議：

一是加大地方財(cái)力投入。地方各級(jí)政府應(yīng)依法將農(nóng)村生活污水治理所需經(jīng)費(fèi)納入本級(jí)財(cái)政預(yù)算。統(tǒng)籌水污染防治、農(nóng)村環(huán)境整治、農(nóng)村人居環(huán)境整治、全域國土整治試點(diǎn)、水系連通及水美鄉(xiāng)村建設(shè)等專項(xiàng)資金，用好土地出讓收益、耕地占補(bǔ)平衡和土地增減掛鉤收入等相關(guān)政策，加大對(duì)農(nóng)村生活污水處理設(shè)施建設(shè)和運(yùn)維投入力度。

二是推行一體化治理模式。地方政府要加大統(tǒng)籌力度，平衡收益、協(xié)同搭配，捆綁打包項(xiàng)目，以縣（市、區(qū)）為單位，優(yōu)選專業(yè)公司統(tǒng)一負(fù)責(zé)農(nóng)村生活污水治理項(xiàng)目“投、建、管、運(yùn)”，縣（市、區(qū)）人民政府按規(guī)定授予特許經(jīng)營權(quán)。鼓勵(lì)按照城鄉(xiāng)供排一體化的思路，推進(jìn)城鄉(xiāng)供水、農(nóng)村生活污水治理、城鎮(zhèn)污水處理整體打包給專業(yè)公司統(tǒng)一負(fù)責(zé)建設(shè)運(yùn)維。

三是創(chuàng)新投融資模式。在不新增地方政府隱性債務(wù)的前提下，鼓勵(lì)采用政府直接投資和注入投資項(xiàng)目資本金相結(jié)合的方式，對(duì)符合條件的農(nóng)村生活污水治理項(xiàng)目納入地方政府債券申報(bào)范圍，支持符合規(guī)范管理要求的PPP項(xiàng)目等，拓展籌資渠道。積極探索實(shí)踐農(nóng)村生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）模式，支持農(nóng)村生活污水治理項(xiàng)目與收益較好的城鎮(zhèn)污水處理、城鄉(xiāng)供水、資源產(chǎn)業(yè)開發(fā)、鄉(xiāng)村旅游、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等關(guān)聯(lián)項(xiàng)目或產(chǎn)業(yè)的有效融合、收益反哺、一體實(shí)施。

四是落實(shí)好國家扶持政策。對(duì)接國家開發(fā)銀行和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行各分支行，協(xié)助用好中長期開發(fā)性金融政策，支持有融資需求且符合貸款條件的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目。農(nóng)村生活污水處理設(shè)施用電按規(guī)定執(zhí)行居民生活用電價(jià)格。農(nóng)村生活污水治理項(xiàng)目依法使用國有建設(shè)用地或集體建設(shè)用地，新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)按規(guī)定由地級(jí)市人民政府分類統(tǒng)籌安排。各地可在鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃中預(yù)留建設(shè)用地指標(biāo)，用于農(nóng)村生活污水處理設(shè)施等項(xiàng)目建設(shè)用地需求，并開辟用地審批綠色通道，支持單列審批。

五是探索開展污水付費(fèi)試點(diǎn)。綜合考慮污水處理成本、使用者承受能力等因素，合理確定使用者付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，穩(wěn)步推行使用者付費(fèi)，引導(dǎo)和支持村級(jí)組織將付費(fèi)事項(xiàng)納入村規(guī)民約，鼓勵(lì)有條件的地區(qū)依托供水公司收取污水處理費(fèi)。建立財(cái)政補(bǔ)貼與使用者付費(fèi)的合理分擔(dān)機(jī)制，對(duì)使用者付費(fèi)一時(shí)不能彌補(bǔ)需支付的污水處理服務(wù)費(fèi)的，按照權(quán)屬責(zé)任，由市縣人民政府予以補(bǔ)足。

六是建立市場化管理制度。為規(guī)范政府與市場各自行為，有效吸引社會(huì)資本，建立穩(wěn)定的投融資回報(bào)機(jī)制，有必要建立健全農(nóng)村生活污水治理市場化的管理制度體系。建議圍繞農(nóng)村生活污水治理項(xiàng)目的設(shè)計(jì)—施工—驗(yàn)收—運(yùn)維全過程，建立包括合同模板、建設(shè)改造、竣工驗(yàn)收、第三方運(yùn)維、維護(hù)費(fèi)用、監(jiān)測考核、智慧平臺(tái)等方面的制度規(guī)范，用制度約束和規(guī)范第三方市場化行為，營造良好的市場投資環(huán)境。

作者單位：生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院農(nóng)村環(huán)境保護(hù)中心